构建中国特色的现代事业制度(5)

一是与一般行政机构相比，这些机构的人员不属于行政机构的通才，而属于专才。它们具有更强的专业化要求或具有更强的技术性，需要保留、吸引专门的专业技术人员。它们更加专业化，需要专门的技术型人才队伍进行专业化监管。实行不同于行政机构的定位以及相应的管理制度、薪金制度，有利于吸引和保持专业人才。

二是监管机构具有独立的法律地位，除了国务院外不受其他行政部门的干预。实行不同于行政机构的定位和管理制度，有利于监管机构对监管对象及时做出监管措施，增强灵活性、快速回应性，降低社会成本和社会风险。由于监管机构的专业化、技术化特点，与管理对象有广泛密切的联系，其信息资源广泛，要求管理的回应性更加迅速和快捷。监管机构实行委员会制度而不是行政首长负责制，它们对立法机构负责，定期向立法机构报告工作，并定期向公众公布该机构的工作情况、工作内容、工作成效，有利于提高监管工作的透明度和公正性。

三是监管机构的法律定位和承担的职责与行政机构也不同。这些监管机构应该具有行政权、准立法权和准司法权。在我国，法律也赋予了中央政府组成部门或者部分直属机构一些行政立法权力， 如它们具有制定行政规章权和施行监督权，但是监管机构还具有裁决权和处罚权。监管机构的行政权包括市场准入许可权、价格管制权、重要活动合规审查权等；监管机构的准立法权是指除了可以颁布规章，其规定和办法等规范性文件对监管对象也具有约束力；监管机构的准司法权是其权威的重要工具，他们可以进行裁决，进行处罚，其管制性决定具有很强的约束力。 由于这些裁决的专业性，一旦提起行政诉讼， 司法机关往往只进行合法性审查。四是承担行政执法职能的事业法人也不应该回归行政机关，而应该改革成为法定机构。决策、执行和监督相协调的原则是党的十六大提出的，将行政执法事业法人改革成法定的执行机构，是事业单位改革的正确选择。行政执法机关本来就是在行政改革过程中，按照决策、执行、监督相协调的原则改革的产物，也应该具有相对的独立地位，依法行使执法职能，其改革的方向应该是法定化的机构。

三、加强制度创新，强化事业单位的行政监管和法人治理

确立事业单位提供社会公益性和非营利性公共服务的主体地位，可以纠正业已存在的政府和事业单位承担公共责任方面的“市场化取向”和“内部人控制”带来的公共服务的扭曲。为此，要加强对事业单位的外部行政监管和内部的治理。

（一）强化事业单位的外部监管

1.要确立正确的规制目的。其目的第一是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，第二是维护公共利益和社会秩序，第三是保障和监督行政机关有效实施行政管理。这是政府行政规制的正当性所在。应当避免和坚决反对从部门利益和小团体利益出发对事业法人的所谓行政规制。

2.要明确行政规制法定的权限、范围、条件和程序。行政规制的主体必须获得法律法规的授权，在法定授权的范围内履行自治的职责。设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。公民、法人或者其他组织享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。［5］

3.规定监管主要内容，包括准入资格和资格有效性管理、维护事业法人的合法权益、纠正违法行为等。

4.明确行政监管的主要方式：一是实行事业法人章程的审核、备案审查和重要内容修改的备案审查以及履行章程情况检查制度。二是实行事业法人向登记管理机关提交年度报告制度。实行公益组织的年度报告制度也是许多国家的一致做法。三是实行事业法人信息披露制度。四是实行事业法人绩效评价制度。

5.严格行政规制的程序，如遵守听证程序、遵守告知程序、使用格式文本等。

（二）强化事业法人治理

建立科学、合理、有效的法人治理结构是市场经济条件下实现事业法人治理的制度安排，而良好的制度安排又在很大程度上取决于正确的路径。正确的路径选择则取决于我们是否寻找到正确、科学和指导原则。因为，在中国当代特殊的环境下，这些原则是我们确立事业法人治理结构的基本指南。

1.确立公益目标最大化

在人类社会延续和发展的过程中，人们使用和消费的物品基本上可以分为私人物品和公共物品两大类。“私人物品”一般具有竞争性和排他性的特征，谁付费、谁享用。公共物品因为不是针对特定的人群，不能向特定的人们收取费用，或者收取的费用仅仅是弥补成本所需，营利性企业一般不愿提供。国家、政府举办和设立事业单位或事业法人的唯一目的就是提供公益性和公共服务、公共产品，事业法人自身设立的唯一宗旨也是向社会提供公益性服务和公共产品。事业法人的公共性决定了它的存在和发展必须坚持公益目的， 并尽可能实现公益性目标的最大化。这是设计事业法人治理结构的最基本的理论依据和现实基础。

2.所有权、管理权、监督权的分离

事业单位的举办者和出资人无论其出资份额的多寡都是事业法人的所有者。该所有者享有相应的决策和选择管理者的权利。事业单位不是政府，也不是政府部门，由于其本身性质规定，应当实行政事分开。政府作为事业单位的主要举办者，不应该去直接管理事业单位，因为事业单位按照有关法律法规经过相应的登记程序成为法人后，就应该享有法律法规所规定的权利，可以自主管理、自主经营、自负盈亏。有举办者投资形成的全部法人财产权和自主的管理权，享有民事权利，独立承担民事责任。然而，举办者、出资人、服务对象对事业法人又具有监督职责，事业单位中的国有资产所有权属于国家，要建立有效的内部权力制约和外部监管制度，防止各种形式的国有资产流失，维护好所有者、事业法人工作人员、服务对象的权益。

3.治理结构、治理机制和治理规则的结合

科学的法人治理，必须做到规范的治理结构、有效的治理机制、相应的治理规则这三者有机地结合。一是治理结构的规范化。事业单位应当建立决策权、执行权、监督权“三权”分立的有效制衡机制。注意在人员安排和制度设计上，能够充分发挥理（董）事会的有效决策作用，同时强化监事会对内部的监管作用；二是治理机制的有效化。建立健全适应事业法人特点和要求的运行机制，主要包括用人机制、监督机制和激励机制；三是治理规则的具体化。以理事会领导下的行政负责人的负责制为例，应当建立《理事会议事规则》、《行政负责人工作细则》等治理规则。

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