构建中国特色的现代事业制度(6)

4.实行治理结构的分类选择

事业法人的治理结构与公司法人或社团法人的治理结构既有相同之处，也有不同之点。它们的相同或相似之处有：一是历史渊源相同，起初都是来源于早期公益机构的法人治理结构。二是治理的目的相同，都是为了平衡举办者、出资人与管理者等方面的权力、权利、利益诸方面的关系。三是治理结构框架基本相同，它们都是由会员大会（股东大会）、理事会（董事会）、执行层三方组成。四是接受法律和政府监管部门的监督管理。然而，事业法人治理结构与公司法人的治理结构也有不同。其一，最大的不同是出发点和归宿不同，事业法人治理结构是追求社会公益或社会效益的最大化，而公司法人治理结构的出发点和归宿则是追求自身利益或利润的最大化。其二，由第一点引申，事业法人治理结构要由监管机构、社会公益的代表参加，对事业法人的活动进行监督。其三，事业法人治理结构由于举办单位和出资人较少，一般不设理事（股东）大会，而社团法人有理事大会，公司法人有股东大会。不同的类别选取的途径应当有所区别。事业单位门类众多、功能复杂、规模不一，因而事业单位的法人治理结构模式不宜采用“一刀切”的做法，应当根据事业单位类型、规模及功能特点设计不同类型的治理结构模式。事业单位治理的目标是为了实现社会公益服务的最大化，公益服务的直接受益者是社会公众，而与股权结构无紧密联系，因此，事业单位应当主要采用理事会架构的治理结构模式。

如前所述，事业法人分为四类：即行使公权力的事业法人、既行使公权力又提供公益性服务的事业法人、直接关系公共利益及具有对社会普遍服务义务的事业法人和一般公益性服务的事业法人。四类事业法人的治理结构可以采用以下三种模式： 一是一人负责模式。［6］在国外，一人负责模式也称“独体法人”（CORPORATIONS SOLE）。如新西兰的退休委员会、警察申诉局等。独体法人是由一个人治理的，但承担了法人的全部责任。该模式比较适应于规模很小、人数较少、提供具体公共服务职能的事业法人。一人负责模式也简单易行，可以满足结构十分简单、职能十分具体、经费有限的基层事业法人。一人负责模式，既享受权力又必须承担相应的责任。

二是管理委员会行政负责人模式。［7］在国外，如英国的一些执行机构采用了此种模式。管理委员会成员较为精干，一般为2至3人。这种模式的优点是既可以发挥行政负责人的主导性，又有利于对该机构的控制。在中国，行使公权力的事业法人可以采用此种治理模式。执行某一项法定的执法职能，或者是某一方面单一的行政执行职能的事业法人，本质上与行政机关没有不同。它们由各级政府创立，直接对政府负责，对社会经济某一方面具有管理权限。之所以没有把它们设立成行政机关，不完全是由于减少行政机构的需要，也是因为可以赋予它们比行政机关更多的权力和更大的独立性。这类事业法人类似美国的独立机构、欧洲一些国家的管制机构、英国的一些具有行政职能的执行机构。为了保持这类事业法人的相对独立性，真正成为“独立机构”或“管制机构”，只需要实行委员会制对其决策进行必要的制约就能够达到目的。因为，这类事业法人自身并没有追求利润最大化的条件和内部机制，而且一般而言，法律法规对这类机构的执法行为有明确而具体的规定，以规范它们的行为。 三是理事会行政负责人模式。适用此模式的应该包括除了承担行政性职能事业法人之外的所有其他三类的事业法人。这三类事业法人以提供公益性公共服务为主，其主要关注的是所提供的公共服务的普遍性、公平性、透明性和可及性。而理事会加行政负责人模式在效率与公平之间有利于达到平衡。

既行使公权力又提供公益性服务的混合型事业法人，如提供义务教育的中小学、提供国家认可学历教育的中专、大专和普通高等学校等，这类事业法人在提供公益性服务时，往往获得法律法规的授权，在特定范围内具有行政管理的权力。这种行政管理权对服务对象的基本权利往往会产生极大的影响。对混合类事业法人公权力的行使，除了法律的规制之外还应该有特别的约束即法人治理结构来规范其自治权力（见图 2）。

治理结构是一个事业单位内部的组织结构，同时它又联系着外部利益相关者，与他们时刻交换信息。从另一个角度看，事业法人治理结构一头连着政府对事业法人的管理体制，另一头还连着事业法人的运行机制，在局部人、委托人、代理人、服务人和被服务人之间架通了利益沟通、协调的桥梁。

四、加强事业单位法律制度建设

巩固事业单位改革成果和为人民大众提供普遍、公平、安全、可及、可持续的公益性和非营利性公共服务，实现党和国家提出的“基本公共服务均等化”的宏伟目标，必须构建一个科学有效的法律和制度框架作为保障。事业单位法律制度框架至少包括事业单位提供公共服务的原则、实体法律制度和程序法律制度三大内容。

（一）事业法人提供公共服务的原则

1.公益性原则

事业法人，无论举办人是谁，也无论其所有制形式是民办、外资举办或是国家举办，也无论是独资、合资或者股份制，它们向社会提供公共服务都应当秉承公益性原则。坚持这一原则，不是否定市场手段和市场方式，而是要坚持正确的事业单位的改革方向，反对公益性事业的“市场化”改革。事业法人提供的公共服务应当以“公益优先”，而不是追求利润最大化。要保持事业法人公益性，就应当从内部机制和外部监督两个方面约束事业法人。

2.普遍性原则

事业法人的公共服务应当是普遍性的。这种普遍性原则包括非地域性、非性别、非种族的限制性，即要体现正义、公平、平等、公正。普遍性和非歧视性是构建事业法人法律制度的基本原则之一。事业法人提供公共服务应当坚持公平、平等和公正的理念， 这就要坚持区域、城乡、不同人群所提供的公益性公共服务应当公平、平等和公正。

3.公共财政保障和不分配约束原则

公益性公共服务需要一定的成本，为了保证最基本的公共服务要求（如义务教育等），为了使经济落后地区、社会弱势群体享有同等权利，公共财政（包括税收优惠政策， 如捐赠免税等）应当对事业法人提供的公益性公共服务给予保障。事业法人

必须实行不分配约束制度，除了支付员工的薪水之外，其盈余必须用在符合其宗旨和业务范围的事业发展上，不可以将其净盈余分配给事业法人职工、管理人员、理事会成员、举办人和出资人等。

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