经济法的社会公共利益研究(3)

代表的、为了满足一个民族国家全体人民物质和精神需要的利益。

其次，如果将国家视为阶级统治或一个阶级压迫另一个阶级的工具，则这种意义的国家利益不但不是社会公共利益，而且与社会公共利益相距甚远。相反，它只是掌握国家政权的统治集团的利益，而不是社会公共利益。

再次，如果将国家视为与市民社会相对的政治组织，即“国家之于市民社会，只具工具性的功用，是手段而非目的”。这种意义的国家不应当有自己特殊的利益，其所存在的价值和拥有的一切，都是以社会(或全民)的利益为前提。它可以以自己名义代表社会占有公共财产，如国有土地、国有财产、国家外汇储备等，但这些财产属于社会公共利益范畴，而不是政治国家的利益。

最后，如果将国家视为“法律上组织起来的并且人格化了的社会”，那么，这一意义的国家就与民族国家含义相同，相应的国家利益就与社会公共利益基本等同。

总而言之，社会公共利益和国家利益虽然存在联系，但基本上属于不同的两个范畴。正如耶林所言，“同国家相比，社会处于更高的地位，国家所进行的活动仅仅是为了维护秩序，而秩序是社会的目的所决定的。国家只是社会组织的一种。??国家从属于社会，国家是随着社会的产生、存在而产生和存在的，国家必须为社会的利益服务。”

为此，除了在国际社会中可以将国家和社会等同外，一般情况下，我们应当将国家理解为一种特殊的政治组织，其存在是为了满足所有社会成员的需要。它不仅不应当有自己独立的利益，而且不得侵犯社会公共利益和个人利益。

国家的这种属性决定了我们必须高度警惕在国家利益背后隐藏的危险，防止国家将自己凌驾于社会之上，借国家利益或社会公共利益之名为少数人谋取不当利益。因此，区分国家利益和社会公共利益的真正意义，是为了使国家回归到其应有的位置上，揭去蒙在国家利益上的神秘面纱，重构国家利益和社会公共利益二者在法律中的关系。

(四)社会公共利益和社会团体利益

社会团体也被称为非政府组织、第三部门或社会中间层，如工商业联合会、行业协会、消费者协会、工会、老年人协会等，它们在维护各自的群体利益方面发挥着越来越重要的作用，有的学者甚至将社会公共利益与社会团体捆绑在一起，希冀由社会团体代表社会公共利益。但是社会公共利益和社会团体的利益全然不同。

首先，社会团体有自己作为法人人格的利益，如独立的财产、人格和声誉等，但这种利益仍属于个人利益，而非社会公共利益。其次，社会团体是企业、个人等社会个体为了维护其成员的利益和追求群体利益最大化的产物，它代表的是个别行业、集团或特殊群体的利益，而不是公共利益，因而社会团体的利益与社会公共利益完全不同。诸如环境保护组织等社会团体的宗旨虽然是维护社会公共利益，但不能因此将社会公共利益归为社会团体的利益。

再次，社会团体与社会属于两个独立的实体，且社会团体所代表利益的狭隘性决定了它们与社会之间是一个矛盾关系，社会团体为了其成员利益的最大化常常损害社会公共利益，如联合限制自由竞争、共同限制劳动者自由流动和限制消费者权利等等。因此，尽管社会团体具有独立的法律人格，能独立承受权利和义务，在一定程度上可以代表弱势群体以及有限度的社会公共利益，但绝不能将社会团体的利益和社会公共利益等同。

四、经济领域中的社会公共利益类型

内涵和特征是对社会公共利益高度抽象的结果，它为人们认识并准确运用社会公共利益这一范畴进行推理和判断提供了简单快捷的方法。但是，任何定义和特征都是学者从自己的偏好、智识水平和学术立场出发，根据个人对社会的观察和所掌握的经验对客观对象进行抽象和判断。

它可能反映了对象的某些属性，但也必然带有个人主观偏好和认识上的不足。更何况高度抽象的定义很难为一般人所理解，这不但为无为的争论提供了机会，使社会公共利益沦为空谈，而且极易被政治国家随意解释，成为侵蚀私人利益的借口。因此，仅仅描述定义和特征还不足以了解何谓社会公共利益，还必须对其客观形态具体分析，从逻辑上进行划分或类型化，以便人们更准确地理解社会公共利益。

“当抽象的一般概念及其逻辑体系不足以掌握现象或意义脉络的多样表现形态时，大家首先会想到的辅助思考形式是‘类型’。”社会公共利益的类型化，不但可以克服定义的抽象性不足，为人们提供一个更接近客观实际的社会公共利益，而且还有以下方面的意义：一是有利于对公共利益进行更为准确的界定和更为周密的保护；二是有利于为其他利益形态的保障提供依据；三是有利于为公权力的正确行使提供指导和规范；四是有利于司法机关在个案中准确判断公共利益是否存在，有利于法官按照类型化的指引办案，防止向一般条款逃逸。

(一)社会公共利益类型化现状

社会公共利益的内容极其丰富，对其类型化也是一个巨大的工程，我们可以从不同角度对其进行划分。庞德从法理上把社会公共利益划分为社会利益和公共利益两种类型，其中社会利益包括：(1)一般保障的社会利益，它包括和平与秩序的要求、一般安全、一般的健康状态、占有物的保障和买卖的保障；

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(2)关于保障家庭、宗教、政治和经济各种社会制度的社会利益；(3)其他重要的社会利益，如一般道德方面的利益，使用和保存社会资源的利益，以及在社会、政治、经济和文化等方面一般进步的利益；(4)个人生活中的社会利益，即以社会生活的名义提出的使每个人的自由都能获得保障的主张或要求。不过，庞德理解的公共利益和国家利益较为接近，包括国家作为法人的利益和国家作为社会利益监护者的利益。

我国学者孙笑侠把社会公共利益划分为六种类型：(1)公共秩序的和平与安全；(2)经济秩序的健康、安全及效率化；(3)社会资源与机会的合理保存与利用；(4)社会弱者利益(如市场竞争中的消费者和劳动者利益等)；(5)公共道德的维护；(6)人类朝文明方向发展的条件(如公共教育、卫生事业的发展)等。

王利明教授根据公共利益的层次，将其划分为五类：(1)与社会全体成员直接相关的共同利益；(2)不特定人的经济、文化、教育等方面的利益；(3)与基本法律价值相联系的有关个人生命、健康和自由的利益；(4)经济秩序；(5)其他利益，如消费者利益、环境利益等。

除了学理上的分类外，现代法律也对社会公共利益进行类型化或具体化。例如，日本土地征用法就将与土地有关的公共利益分为交通、水利等十七种具体形式。我国台湾地区的“土地法”也将公共事业用地分为国防设备、交通事业、公用事业、水利事业、公共卫生、政府机关、地方自治机关及其他公共建筑、教育学术及慈善事业、国营事业和其他由政府兴办以公共利益为目的之事业等九类。

我国《信托法》将与信托有关的公共利益分为救济贫困、救助灾民、扶助残疾人、发展教育、科技、文化、艺术、体育事业、发展医疗卫生事业、发展环境保护事业，维护生态环境、发展其他社会公益事业等七类。鉴于近年来我国许多地方政府滥用公共利益之名拆迁私人房屋，我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》特意将公共利益划分为国防设施建设等七类。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定

公共利益需要共包括：(1)国防设施建设的需要；(2)国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要；(3)国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(4)为改善低收入住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要；(5)为改善城市居民居住条件，由政府组织实施的危旧房改造的需要；(6)国家机关办公用房建设的需要；(7)法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。

可见，社会公共利益的内容并非一成不变，而是在不同领域有着不同的表现形式，学者们可以从各自关注和研究的领域出发，对它进行研究并将其类型化。法律调整的范围遍及社会各个领域，从国内社会到国际社会，从政治国家到市民社会，从政治领域到经济领域，无不存在着公共利益和个人利益关系的问题。因此，以一定社会领域为调整对象的部门法，必须对社会公共利益进行一定程度的界定和分类。

(二)经济领域中的社会公共利益类型

经济法是以经济领域为其调整对象的，而经济领域是公共利益和个人利益冲突最为严重的领域。正如我们在第一章中所揭示的，现代任何一种经济活动都与社会公共利益相关。所以，经济法必须对经济领域中的社会公共利益进行类型化。在此，我们将根据利益的形式分为非产品形式、产品形式和弱势群体等三种社会公共利益。

1．非产品形式的社会公共利益。

经济领域中非产品形式的社会公共利益有经济秩序、经济安全和经济增长等三种具体形式。 (1)经济秩序

秩序是人类社会生存的基本条件之一，也是与法律始终相伴的价值。一个社会“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。”

经济活动是人类为满足自身生存和发展需要的基本活动，是一个国家和社会进步的动力源泉。市场经济是自由经济，是人人平等参与的经济，自由秩序构成整个经济的基础。但自由秩序并非无序经济，而是一种平等交易、公平竞争、活而不乱的经济。它不允许尔虞我诈，以强凌弱，也不允许恶意串通，损人利己。一个有序的市场，可以使所有人获益，而一个无序的市场，所有人的利益都可能受损。

日本学者丹宗昭信把社会公共利益视为“经济秩序”的代名词，认为社会公共利益就是“以自由竞争为基础的经济秩序本身。妨碍这种经济秩序的事态，就是直接违反公共的利益”。我国台湾民法学者王泽鉴也有相似观点，认为公共利益乃促进社会生存发展不可欠缺的合理秩序。③社会经济秩序的范围很广，还可以细分为生产秩序、交易秩序和竞争秩序等等。

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(2)经济安全

经济安全是社会安全的组成部分。在社会分工日益细化、生产社会化和国际化程度日益提高的现代社会，经济安全与人们的利益关系越来越紧密。一个国家的经济能否安全运行，不仅会影响本国国民的利益，而且会产生连锁反应，波及整个世界，影响所有国家人民的利益。

20世纪30年代的“经济大萧条”、20世纪90年代的“金融风暴”和2008年的美国次贷危机，都给世界各国的经济都造成了不同程度的冲击。没有人从经济危机造成的企业破产、员工失业和经济萧条中获益，相反，无数人的利益因此遭受损失。可见，经济安全与所有人的利益相关，是现代经济社会中典型的社会公共利益。经济安全具体还可以分为金融安全、粮食安全、能源安全和外汇平衡等重要市场的安全。 (3)经济增长

物质利益既是个人利益的基本内容，也是社会公共利益的基本内容。丰富的物质财富是衡量一个社会发展水平的基本标志。但不论是个人物质财富，还是一个社会共有的物质利益，都取决于经济增长的速度。个人财富的增长主要源自于个人的努力，但个人财富的增长与一个国家的经济增长速度直接相关。国家经济增长速度越快，个人财富数量增加的也就越快。发达国家与发展中国家的公民在拥有财富数量上的巨大差别，正是与该国经济增长率直接相关。我国自改革开放以来个人财富不断增加，人民生活水平日益提高，是与我国经济持续高速增长直接相关的。

其次，持续稳定的经济增长还能提升国家的国际地位和综合势力，为个人争取到更多的国际资源和发展机会；相反，经济发展缓慢或者迟滞只能导致国家及其人民的贫困，最终形成社会危机或灾难。再次，经济增长还能够提高政府促进就业、改善个人住宅以及提供医疗保障和教育的能力，从而惠及每个社会成员。

近年来，政府在教育、医疗和住房保障等方面能力的增强，正是得益于经济持续高速的增长。“持续快速的经济增长使得先进工业国能给它的居民提供更多的福利、更好的食物、更大的住房、更多的医疗，以及对污染的控制，对孩子的普及教育和为退休者提供广泛的补贴。长期以来，各国都将经济增长视为重要的经济和政治目标。”因而，经济增长是现代社会最重要的社会公共利益。

2．产品形式的社会公共利益

经济领域中产品形式的社会公共利益包括以下几种类型： (1)公共设施

公共设施也称经济基础设施(physicalinfrastructure)，是指为经济和居民生活提供公共服务的工程设施，它是社会经济和生活正常进行的公共服务系统，也是一个社会正常运转的基本物质条件，包括交通、通讯、供水、供电、供气、供热和消防等设施。

基础设施直接服务的对象是所有社会成员，因此也被称为公用或公共设施。公共设施可以供社会成员同时使用或消费，具有非排他性(nonexclusive)，经济学将其称为公共物品。此外，基础设施还被视为一种与私人资本相对的社会基础资本(socialoverheadcapital)，是私人资本发挥作用的基本条件。

“改善基础设施服务状况能够提高全社会的福利和个人福利，促进经济发展和提高经济效益；提供基础设施服务以满足企业、居民和其他服务对象的需要，是经济发展面临的主要挑战；基础设施建设具有重要的社会与经济意义，它与经济增长、减少贫困和保护环境密切相关；在经济衰退期间，基础设施建设与维修所花费的公共支出是刺激经济发展有价值的政策工具等等。”

可见，基础设施具有多方面的意义。如果一个国家或地区的基础设施供给不足，如道路不畅、交通不便和通讯设施落后，则必然导致信息闭塞、运输不畅和货物滞留。该地区资源即使非常丰富，经济增长也必然缓慢，居民生活水平也难以得到改善。总之，不论是直接需要，还是间接需要，基础设施与每个成员的利益密切相关，无疑应属于社会公共利益范畴。

为此，各国法律多将基础设施纳人社会公共利益序列，如日本的土地收用法和加拿大联邦及安大略省的征地法，都将为公众服务的交通和市政建设作为征收理由之一。我国同样在《土地管理法》第54条第(2)项和《国有土地上房屋征收与补偿条例》中也确认了基础设施的公共利益性质。 (2)公益设施

广义的基础设施包括经济基础设施和社会基础设施(socialinfrastructure)，前者即前述的基础设施，后者包括基础教育、医疗卫生、社会福利、环境保护、居民健身和体育设施等公共服务设施，通常被称为公益事业设施。各个国家和地区由于经济发展水平不同，公益事业的范围有所不同，但总体上是随着经济发展不断增多的。

与经济基础设施不同，“社会基础设施基本功能是为经济社会发展奠定社会基础，创造社会条件，营造社会环

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境，主要作用是消除经济市场的弊端和负面影响，确保经济社会协调持续发展，构建和谐社会。”

如果说经济基础设施表现为物质形态，使人们直接感受到物质上的便利和享受，那么，社会基础设施则更多体现的是一种非物质方面的享受。二者共同构成一个现代社会最基本的物质系统，分别为人们提供物质和精神两个方面的需要，并且相互促进、相互影响。社会基础设施直接服务的对象是全体市民，所以具有社会性和公共性。 (3)自然资源和环境

自然资源是指能够为人们所利用作为生产资料和生活资料来源的自然要素，一般包括土地资源、水资源、生物资源、气候资源和旅游资源等。环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的和人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。

可见，自然资源与环境特别是自然环境之间虽有区别，但联系又十分紧密。自然资源和环境是每个人都必须消费的物品，它们作为社会公共利益的内容不言而喻。任何人不但无法脱离环境，而且必须依靠自然资源才能生存。虽然有些资源如土地、林木和动物可以作为私人财产，但作为环境要素的资源，具有整体性、地理联系性和生态联系性，因而具有公共性、不能独占性、消费不排他性等特点。

所以，资源和环境是一种社会公共需要，它们不但满足了当代人的需要，而且要满足后继子孙的需要，是一种典型的社会公共利益。 (4)其他公共财产

除了各项基础设施、公益设施和公共资源外，一个社会还应当有其他形式的满足社会公共需要的财产，如外汇、黄金、货币、交通工具、知识产权和对外债权等等。这些财产通常由国家代表全社会占有和支配，因此，通常被称为国有资产或国有财产，但实质为社会公共财产。

3．弱势群体的社会公共利益

产品形式和非产品形式是一个社会公共利益的两种基本形式。此外，还有一类公共利益与一个社会的经济发展阶段或模式直接相关，这就是以劳动者和消费者为代表的弱势群体的利益。在农业经济和简单商品经济时期，即便存在着劳动者和消费者权益问题，但因为不会涉及公共安全和社会稳定问题，因而，仍然属于个人利益范畴。到了工业社会和后工业社会，劳动者和消费者的利益则发生了质变，不再是纯粹的个人利益，而是具有个人利益和社会公共利益两种属性。

总之，经济领域中各种公共利益告诉我们，在现代市场经济中，客观上存在着一种与每个人的利益密切相关的利益形式，即社会公共利益。社会公共利益的存在，使人们能获得优越的生活条件、良好的自我发展条件、充分就业的机会或丰裕的公共福利。

当今各国、各地之间之所以存在优劣之分，其实都是由该国或该地区社会的公共利益水平差异所致，这种差异最终导致社会发展的不均衡，更造成了个人在教育、医疗以及其他福利和收入方面的巨大差异，反过来又制约了社会的进步和发展。然而，虽然我们无时无刻不在享受着社会公共利益，但却浑然不觉它的存在，甚至有人仍然只看到个人利益而看不到社会公共的利益，这不能不说是一种只见树木不见森林的非科学态度。

五、社会公共利益的实现

社会公共利益是人们的一种共同需求，是个人实现其利益的基本条件。但社会公共利益是个可变量，私人占有、消耗或侵蚀的越多，用于满足社会公众共同需求的就越少。此外，有些公共利益形式还具有不可再生性，只能维持原有规模，如自然环境和自然资源；有些公共利益则可以通过积累逐步增加，如道路和公共财富等。因此，一个社会应当一方面努力增进公共利益，另一方面要积极维护既有的公共利益，以满足人们的共同需要。

(一)国家与社会公共利益的实现

个人是社会公共利益能否实现的第一因素，也是决定性因素。个人在追求自身利益的同时，一方面会不自觉地促进社会公共利益，另一方面则可能损害社会公共利益。正如亚当·斯密所言：“一般来说，单个的个人实际上既没有增进公共利益的打算，也不知道他的行为增进了多少公共利益。

但是，由于他具有支持本国产业而不是外国产业的偏好，他保护了自身的经济安全；由于他以产品价值最大化的方式来管理他的产业，他增加了自身的收入；个人在这一过程以及其他许多过程中，都是由一只看不见的手引导着并增进了社会的利益，虽然这最终的结果并非出自其个人的意愿。不过，个人这种无意识的行为并不总是不利于社会的。相反，通过追逐自身的利益，他对社会利益的不断的促进作用甚至比他想要这么做时更为有效。”

所以，要促进公共利益，一个社会必须释放每个人的热情，鼓励他们自由地去追逐自身利益。这是近代社会的

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一条基本经验，也是我国近年来经济和社会发展的根本原因。但是，如前所述，个人和社会、个人利益和社会公共利益是一个始终无法平衡的矛盾体。在资源有限的条件下，个人追求利益的行为，必然和他人特别是社会公共利益发生冲突。因此，社会仅仅允许个人自由地追求自身利益还不够，还必须为每个人的自由设置一个基本前提，即不损害人们的共同利益。缺少这一前提，必然会出现个人利益无限增长，而公共利益则不断萎缩的状况，最终可能使社会崩溃。为此，社会公共利益必然引起法律和国家的革命性的变化。

首先，社会公共利益要求法律不应仅仅将个人自由和权利作为唯一甚至首要的目标。自由和权利是近代法律建构的基石和核心，无论是公法还是私法，都高举自由和权利的旗帜。宪法和行政法为了保护个人自由和权利，严格限制国家权力；私法更是将自由和权利奉为圭臬。

但是，进入20世纪以后，人们逐渐认识到社会公共利益的客观存在和价值，并将其作为一个重要的法律目标和原则，对个人自由和权利进行限制，从而将传统的个人权利本位，引向社会本位。法律体系由此分裂为两大阵营，即一方是保护个人权利的私法，另一方则是维护社会公共利益的经济法和社会法，二者互相对立，但又相互补充。

其次，社会公共利益迫使国家放弃在经济生活中的自由放任态度，以积极姿态对个人经济活动进行干预。近代资产阶级革命后，权利成为政治学和法学的核心范畴，同时也成为政府行动甚至存在的基本依据。在权利和国家之间，权利永远是目的，国家只是实现和保障权利的工具。因此，近代以后的国家职能始终围绕着权利的演变而演变。

l7—19世纪，启蒙思想家们提出了包括生命权、自由权、财产权和追求幸福在内的第一代权利。这些权利被视为自然天赋，既不是来自于法律，更不是来自于政府，而是先于政府和法律。为此，权利成为权力的合法来源及目的，甚至是国家存在的合法依据。正如美国《独立宣言》所宣称的，“为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自被统治者的同意。如果遇有任何一种形式的政府变成损害这些目的的，那么，人民就有权利来改变它或废除它，以建立新的政府。”

在权利实现方面，时人普遍认为，每个人只需通过自身的努力即可，政府的任何干涉不但多余，而且是一种威胁。因而，第一代权利是一种消极权利，由此需要的是一个消极、被动和无为的政府。这种只有个人自由和权利，没有社会公共利益的理念，最终导致了劳工运动、消费者运动和经济危机等一系列社会危机。进入20世纪，国家不再囿于个人主义信条的束缚，而是根据社会公共需要确定自己的行为模式。

立法者一方面放松了对行政权力的限制，另一方面在社会公共利益基础上，演绎出如工作权、获得收入权、公平竞争权、住宅权、失业保护权、医疗保障权以及受教育权等第二代人权，以及环境权和发展权等第三代人权，使国家积极干预具有合法目的。正如亨廷顿所言，“公共利益既非先天存在于自然法规之中或存在于人民意志之中的某种东西，也非政治过程中所产生的任何一种结果。相反，它是一切增强统治机构的东西。”

再次，社会公共利益的实现必然导致行政权的扩张。在权利法学统辖之下，行政机关是作为权利和自由的对立面而被严格限制，与此相适应的是政府不作为即为守法的法治模式。“法律使行政陷于瘫痪的状况，在当时是屡见不鲜的。几乎每一项有关治安或行政的重要措施，都被法律所禁止。”但是，l9世纪末期垄断的盛行和20世纪初期消费者问题的凸显，特别是30年代的经济危机，彻底改变了行政权固有的自由放任模式。

恢复被垄断破坏的竞争秩序、消费者权益、劳动者就业和经济安全等一系列社会公共利益，迫使消极行政向积极行政转型。“在法律限定的范围内，司法所实现的是争议中的法律，行政实现的则是公共利益。”行政权的扩张必然带来行政机关数量的增长。纵观l9世纪末期以来的行政机构，都是随着公共利益的需要在不断扩张。

以美国为例，l887年设立了第一个管制机构——洲际贸易委员会，1906年又设立了食品药品管理局，一直到后来的联邦贸易委员会和证券监管委员会等机构，都是出于维护经济秩序、经济安全或消费者权益等社会公共利益需要的目的。如今，不论是经济秩序的维护、经济风险的防范、消费者和劳动者权益的维护以及环境资源的保护，还是基础设施的建设和社会福利的保障等公共物品的供给，无不来源于政府的积极行政。

正如庞德和施瓦茨所言的，今天越来越多的社会利益通过行政机构受到保护，公共利益已成为检验政府的标准。我国现行的行政体制有着独特的发展历史，它与市场经济的发展历史并不同步，而是在高度集权的计划经济体制基础上通过改革逐步形成的。在社会主义市场经济体制下，社会公共利益已取代国家利益或计划经济等旧的标准，成为判断行政权是否合法和合理的标准。

纵观l978年以来政府体制改革的历史可以发现，其核心问题其实就是对政府和个人利益以及政府和社会公共利益之间的关系进行重新调整。当前，这两种关系仍在继续调适中，人们希望最终能够建立一个既能维持社会基本的公共需要，又能充分释放个人自由的行政体制。当然，我们肯定行政对于社会公共利益的意义，并不否认行政权极易被滥用和侵犯个人权利的本性，也不否认个别行政机关会借公共利益之名随意扩张权力，毕竟“促进公共利益往

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