经济法的社会公共利益研究(2)

是国际性的社会公共利益。

次一级层级的社会公共利益是关系一个国家所有国民的利益，如国家安全、领土完整和经济发展。再次一级的则是在一国之内，按照地域、民族和其他标准，形成的地区利益和群体的利益。在不同层级的社会公共利益中，高层级应当涵盖低层级的利益。

(6)总量的恒定性

社会公共利益是能够满足一定范围内人们共同需要的，给人们带来普遍好处的事物、行为或事件，如自然资源、公共设施、公益设施、社会秩序和集体荣誉等。但是，社会公共利益不是无限的，而是取决于一个社会所拥有的资源、生产能力和公共投入的状况。

一个社会的资源越丰富，公共投入越多，生产能力越强，社会公共利益的总量也越大。资源的稀缺性和成本需要决定了社会公共利益不是无限的而是有限性的，在特定时期，其总量是恒定的。因此，要提高公共福利水平，还需要全社会的共同努力和长期积累。

(7)分布的不均衡

一个社会的公共利益取决于该社会资源的拥有量、历史积累、社会成本的投入和当代人努力的程度，所以，在资源分布、公共投人和发展不均衡的情况下，必然形成社会公共利益的不均衡分布。例如，我国东部和中心城市的基础设施、教育和医疗等公共资源就较为丰富，而西部地区则相对短缺。

此外，社会公共利益是一种辐射状态。由于历史和自然原因，一个社会的公共利益往往集中在一个或几个地区，因此，公共利益就以该中心为原点，向四周辐射，并逐步递减。离该中心越近，可享受的公共利益就越多，人们的生活水平也越高，人口也就相应地越集中。

(8)内部的互斥性

犹如个人利益之间的排斥关系一样，在社会公共利益之间也存在着互斥性。这是由于社会是由不同的地区、层次和群体构成的，不同的人群都有着自己群体的共同需要，但社会资源的有限性又决定了一个社会不可能同时满足所有人的共同需要，这就决定了不同地区、不同群体和不同层级的公共利益之间存在着矛盾。

一个地区或群体公共利益的增加，必然减少其他地区或群体的公共利益或者整个社会公共利益。例如，污染企业可能提高某一地区居民和公共财政收人，改善当地的公共设施，提高当地人的生活水平，但它必然以牺牲其他地区和整个社会的公共利益为代价；政府向某一地区投入公共资金，可能有利于该地区的公共利益，但必然减少其他地区或群体的公共需要。

(9)相容性和相关性

相容性或者非排他性是指，一个社会的公共利益增加，将会惠及每一个成员，或者至少不会减少个人的利益；新增加的受益者也不会减少原有受益者的利益，如优美的环境和清洁的空气。相关性则是，当公共利益受到损害时，其中任何一个成员的利益也会受到损害，即俱荣俱损，如环境污染和经济危机等。

(10)客观性

客观性是指社会公共利益是一种客观实在，它不以人的意志为转移，不管人们承认与否，是否感知到，它都存在。对物质利益的客观性人们易于把握，而非物质利益则必须通过人们的心理体验才能被感知，如良好的社会秩序、充分竞争的环境和和谐的人际关系等等。非物质性的公共利益，一般只有在被破坏的时候才能感知到，例如，当社会失序时，人们便会体会到秩序的价值；当垄断左右了市场价格后，人们才感知到自由竞争的意义。

(11)客体性

哲学上利益表现的是主体和客体之间的一种关系，是特定的客体对主体具有意义。同样，法律上的社会公共利益，不论是物化还是非物化形式的，因其能够满足人们的共同需要而属于客体范畴。“作为法律保护和法律责任的客体，总是承载着一定的利益，即法律上的客体都是一定利益的载体。

社会这种关系状态，作为客体所承载的是社会整体利益，它不是个体利益的加总，而是在社会互动的历史过程中形成的，独立于个体但又为共时地处于该社会中每一个成员需求和意欲的，又能同时在一定程度上给予这些需求和意欲予以满足的‘存在’。具有不可分性、受益的不可排他性即受益主体的不确定性和广泛性等特性。”

(12)发展性

社会公共利益并非一成不变，而是随着社会的进步不断发展。原始社会，人类生存环境恶劣，需要共同对付来自大自然的威胁，因此，当时的公共利益主要是群体的安全。随着个人应对自然威胁能力的增强，其独立性也逐渐增强，对共同体的依赖程度也降低。

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近代以后，个人以及由个人组成的公司对社会安全和环境的影响力越来越强，社会公共利益内容得到急剧扩张，交通安全、食品卫生、生态环境、经济安全和公共卫生逐步就成为社会公共利益的应有之义。进人信息时代后，计算机网络成为社会经济生活和人们一般生活的普遍需求，网络安全也就成为一个社会当然的公共利益。

(13)可转化性

私人利益和社会公共利益是两种不同的利益，前者满足的是个人需要，是一种可分的利益，后者满足的是公共的需要。但是私人利益和社会公共利益之间并非一成不变，有些利益可以在个人和公共之间转化。例如，属于个人利益范畴的发明，因为社会公共需要，可以通过购买或强制许可转化为社会公共利益；原属于社会公共利益范畴的土地和矿产资源，通过公开拍卖可以转化为个人的利益。

(14)脆弱性

与个人利益和单位利益相比，社会公共利益具有脆弱性，极易被侵犯。利益不仅需要拥有，也需要维护，但不论获取利益还是维护利益都需要成本付出。个人利益因为与主体的生存和尊严紧密相关，一旦受到侵犯，个人必然要极力去维护。为了维护自己的利益，每个人必然要付出成本。社会公共利益则不然。首先，因为公共利益多呈现出无主状态，许多人都有将公共利益转为个人利益的本性，且不希望支付任何对价。

其次，个别人为维护社会公共利益付出成本，其他人同样可以受益，因而在保护公共利益方面每个人都有搭便车的心理。再次，虽然“政府在宪法上的权力被广泛地加以解释并被用来‘维护公共利益’和‘监察’经济制度”，但政府官员的自然人本性，也经常导致国家成为谋取个人利益的手段，从而以国家名义危害社会公共利益。所以，与个人利益相比，更容易受到忽视和侵犯。

正如亚里士多德所言的，“许多人共有的东西总是被关心最少的，因为所有人对自己东西的关心都大于与其他人共同拥有的东西。”而我们通常所见的共有地的悲剧和环境污染也从实践上证明了社会公共利益的脆弱性。

(三)社会公共利益的分类

作为满足社会共同需要的公共利益，有着非常多的分类的标准，在此我们仅从以下几个角度进行分类：

(1)法定的和酌定的社会公共利益

这是根据社会公共利益是否有明确的法律规定所进行的分类。法定形式的社会公共利益是有法律明确的规定，酌定的社会公共利益是由法院自由裁量。

前者如我国《城市房地产管理法》第24条规定的以划拨方式取得土地使用权的几种公共利益类型和《公益事业捐赠法》第3条规定的公益事业范围。我国《反垄断法》第l条也规定了社会公共利益的几种形式，如公平竞争、经济运行效率、消费者利益和市场经济健康发展等。除了法定形式外，是否属于社会公共利益，还需要法官裁量，即“应于个案就权利人的行为客观地加以判断”。

由于不同的社会领域中公共利益的具体内容有不同，因此，在多数情况下，法律都很难直接对社会公共利益进行具体规定。实践中只能将那些多次出现、已经固化和无争议的社会公共利益进行法定化，其余的则属于社会公共利益，交由法官根据具体情况进行判断。法定的和酌定的社会公共利益在法律中的保护方式有所不同。

前者一般同时规定了危害社会公共利益的具体行为，如滥用市场支配地位、签订限制竞争协议、反竞争性合并、虚假广告和商业贿赂等。酌定的社会公共利益一般只是在法律规定中将其规定为一项原则，具体何种行为不符合社会公共利益，则需具体案件具体分析。

(2)积极的和消极的社会公共利益

这是根据社会公共利益的实现方式所进行的分类。前者是指必须依赖政府的积极作为才能实现的利益，如基础设施建设和公益事业；后者是指不需要个人和政府作为即可实现的利益，如自然资源和环境的保护等。积极的公共利益在法律上表现为个人和政府的积极义务，消极性的则体现为消极义务。但是，对于消极性的社会公共利益，政府的职责主要是防止个人侵犯。

(3)整体性和群体性的社会公共利益

这是根据社会公共利益直接覆盖的对象所进行的分类。整体的社会公共利益覆盖了所有社会领域，满足的是整个社会公众的需求，而不是某个群体或领域的需要，如经济秩序、经济安全和环境保护等。群体性的社会公共利益虽然直接涉及某些特定社会群体的需求，但同时又会间接影响到社会作为一个整体的利益，如消费者群体、劳动者群体和贫困者群体的利益等。

有人将前者称为社会整体利益，后者称为社会群体利益。这种分类的法律意义是，我们既要重视整体性的社会公共利益，也要重视弱势群体性的社会公共利益，不能仅仅将其视为个体层面的利益，而是要将其上升到社会公共

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的高度，否则，既损害个体利益，也损害公共利益。

(4)全局性和局部性的社会公共利益

根据覆盖的范围，社会公共利益可分为全局的和局部的两类。一个社会是由不同的地区构成的，全局性的社会公共利益是关系到全体社会成员的共同需要，例如对空气和河流的保护以及全国统一市场的建立就是事关全局性的利益。

局部性的社会公共利益只限于某个地区的共同需要，例如地方经济发展能够提高本地提供就业率和财政收入，但这只是局部性的公共利益。这种分类的意义在于，社会公共利益只是相对的，而不是绝对的，是否属于社会公共利益，还要看是否与更高层次的公共利益发生冲突。

(5)产品形式和非产品形式的公共利益

这是根据社会公共利益的表现形式进行的分类。作为满足社会公共需要的客体，公共利益都有一定的表现形式。其中，产品形式(commodity-Basedform)的社会公共利益是以可视的有体物形式表现出来的利益，例如基础设施、生态环境和公共财产等。非产品形式的(non—commodity—basedform)公共利益不具有物质形态，人们看不见，摸不着，但却能感受它的存在，如经济秩序和经济安全等。

三、社会公共利益和相关范畴的比较

个人利益、集体利益、国家利益和社会团体利益是我国学界经常使用的概念。为了理解社会公共利益和这些相近概念的关系，我们特此进行一些比较。

(一)社会公共利益和个人利益

社会公共利益是与个人利益相对的一个范畴，二者关系是个人与社会关系的进一步展开，也是个人本位或社会本位的进一步深化。因为社会唯名论和个人主义方法论是一种社会虚无主义，所以，对二者关系的解读，必须以社会唯实论和整体主义方法论为前提，否则，探讨二者的关系将无任何意义。

(1)社会公共利益和个人利益是两个相互独立的利益单元。

个人利益的独立地位无可置疑，近代以来，它始终是各国构建其政治和法律制度的基点。但是，“利益主体也可能是人类共同体，特别是有组织的功能单位或者制度单位。”因此，和个人利益一样，社会公共利益也是一个独立的利益单元，二者相互并列，互不隶属。

社会公共利益既不是个人利益之和，更不还原为个人利益。社会公共利益的独立性取决于社会的独立性、客观世界的完整性和人们在基本生活方面的共同需要。属于个人的利益不能将其归为社会共同体，但是属于社会共同体的利益，也不能归个人所有。在实际生活中，社会公共利益和个人利益，相互独立，互不隶属，二者之间如同楚河汉界，泾渭分明。

为此，宪法和法律既确认和保护个人利益，同时也确认和保护社会公共利益。改革开放以来，我国公民个人的独立意识越来越强烈，个人利益观念也已深人人心。不过，一个社会应有的公共利益意识则显得越来越薄弱和短缺，社会公共利益和个人利益未实现同步增长、达到有效的平衡。这与此前我们在观念上抵触社会公共利益的独立性不无关系。

(2)个人利益和社会公共利益是一种相互促进关系。

社会公共利益和个人利益相互独立，是因为二者的受益主体不同，客体构成不同，但二者之间并非互不联系，各不相干，而是相互作用，相互促进。首先，增进社会公共利益需要全社会每个人的努力。正如亚当·斯密所言，个人虽然没有增加公共利益的打算，但是在看不见手的引导下，最终还是增进了社会公共利益。

其次，社会公共利益是个人利益实现的基础和前提。因为社会先于个人存在，个人来自于社会。个人和个人之间的利益差别，与个人的天赋、后天努力和家庭遗产存在一定关系，但比较不同国家或不同地区之间居民个人收入和福利状况后不难看出，不同国家和地区之间公共利益的差异是导致个人收入和福利水平产生差距的主要因素。

社会公共利益越丰富，就越能满足个人的利益需要，包括生活条件、受教育水平、医疗条件和个人获得财富的能力等等。以中美两国为例，美国公民之所以比中国公民享受较多的福利，有着较强的个人竞争能力，一个重要原因就是美国社会有着丰富的自然资源、完善的基础设施、良好的教育条件和丰厚的财政实力，能够为其国民提供较高的福利和发展所需条件；相反，中国社会则只能为每个人提供有限的福利和公共资源。

要缩小这种差距，一方面要靠每个人的努力，另一方面需要政府提供更多的公共物品。因此，个人利益和社会公共利益在相互独立的前提下，又是一种互相促进的关系。对每个人而言，社会公共利益实际上是一种间接性的个人利益，它最终会增进每个人的福利，使个人价值最大化。

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(3)社会公共利益和个人利益互为目的。

在社会和个人关系中，存在着何者为目的，何者为手段的问题。个人主义认为，只有个人才是唯一的目的，社会是满足个人需要的手段。由此推知，社会公共利益自然也是满足个人利益的手段，个人利益才是最终目的。显然，个人主义忽视了个人和社会之间的联系，忽视了个人来自于社会这个整体，是社会为个人提供了生存和发展条件这一基本事实。

如果仅仅将社会作为个人实现自我价值的手段，就必然忽视社会共同体的需要，视社会为敝履，放弃个人应负的社会责任。个人和社会之间的关系犹如涂尔干所言，“社会是一个整体，每个个人是这个整体的某种器官。各器官都有自己的专门功能，彼此不同但又构成了一个和谐有机的整体。”因此，个人和社会应当互为目的，而不是单一地以对方为手段。

社会公共利益应当用于每个人的生存和发展，因而对个人而言无疑是手段，离开个人的社会公共利益既无目的和方向，也无任何意义。但是，个人也应当将社会视为目的，在追求自身利益的同时，应当为社会共同体做出自己贡献，为他人和后代人营造美好的家园。如此，才能既利己又利人。即便对社会没有贡献，个人至少也能对社会不造成危害，影响他人包括子孙后代的利益。

关于个人利益和社会公共利益的关系，社会学家赫伯特·斯宾塞已经为我们做出了极好的阐释：“个人的幸福也依靠着社会躯体内每一器官的正常运行。??在一切人都自由以前，没有任何人完全的自由；在一切人都有道德以前，没有任何人完全的有道德；在一切人都幸福以前，没有任何人完全的幸福。”

可见，纯粹将社会视为目的的个人主义是一种极端的利己主义，不符合人类社会发展的目的。“人类行为的目的有两种基本形式：一是个人目的，一是社会目的。个人的目的以利己为根据，社会目的以利他为根据，而利他实际上也是利己。”

(4)社会公共利益和个人利益之间存在着矛盾和冲突。

作为两种独立的利益实体，社会公共利益和个人利益必然存在着冲突和矛盾。这是因为个人和社会作为两个独立的实体，都有着各自的需求，这些需求都需要一定的资源才能满足。但是，一个社会资源总量是有限的，它不可能满足人们的所有需求。

在私有制产生之前，一切资源都归大自然和社会所有，个人可以使用但不拥有。随着私有制的产生，社会资源一分为二，一部分特定为个人所有，成为个人利益范畴；另一部分仍归全社会共同所有，成为公共利益范畴。个人要满足自己的需要，要么从他人手中获取，要么从社会共同体中获取。

在资源有限的条件下，每个人都把社会共同体作为供给者，希望从社会共同体中无穷无尽地索取。个人之间也因此展开激烈竞争，并必然发生冲突。特别是随着科学技术的发展和生产力的提高，人们获取和破坏公共资源的能力越来越强，也越来越超出社会共同体的供应能力，这势必造成共同体的危机，如资源枯竭和气候剧变等等。

因此，社会公共利益和个人利益的冲突，首先来源于个人对利益的无限需求和个人对社会共同体的主动进攻。其次，社会的共同需要必然要遏制个人无限追求利益的欲望，甚至要求个人为共同体利益做出让步。社会公共利益和个人利益的冲突是一种常态现象，而非偶然现象。只是在不同历史阶段，冲突的形式和激烈程度不同。

正如庞德所言，“各种利益之间的冲突或竞争，起因于个人之间、群体之间、社群之间或社会中人们之间的矛盾和冲突，以及个人在努力实现各种请求、要求和欲望时与群体、社群或社会之间的竞争。”因而，在个人和社会之间进行利益分配是法律的一个重要任务，即“法律的目的是在个人原则与社会原则之间形成一种平衡”。

利益法学的代表人耶林更是直接表明，“法律的目的是平衡个人利益和社会利益，实现利己主义和利他主义的结合，从而建立起个人与社会的伙伴关系。”在社会公共利益和个人利益冲突日益严重的今天，法律调整二者关系的内容日益增多。宪法和民法中的社会公共利益原则，是为个人追求私利行为设置的基本条件。行政法则用比例原则，让行政机关在社会公共利益和个人利益之间进行权衡。经济法则完全以社会公共利益为旨归，与旨在保护个人利益的私法形成对立。

可见，社会公共利益优先性已成为处理二者关系的一个基本原则。“当社会公共利益与个体利益发生冲突时，要从质和量两个方面评价哪种利益居于优位。质的评价是一种价值判断，指当社会公共利益与个体利益所承载的价值类型不同时，以满足人们的社会经济生活价值大者，居于优位；量的评价则是一种数量化分析，指当社会公共利益与个体利益所承载的价值类型相同时，以受益人数量多者，居于优位。”

(二)社会公共利益和集体利益

集体利益在我国有着很深的根基，我们经常会在不同的场合看到集体利益一词，其中《宪法》第51条就仍然

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规定，公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。可见，在我国，集体利益还被视为一种重要的利益形式。

关于社会公共利益和集体利益的关系，首先要正确理解集体和集体利益的含义。集体通常是集体经济组织的简称，它是指劳动者共同拥有生产资料的一种所有制和经济组织形式，其中包括农村劳动群众集体和由城市劳动群众集体。这是20世纪50年代社会主义改造之后，在私有经济和个体经济基础上建立起来的与国有经济相并列的一种公有制经济。

l978年党的十一届三中全会之后，在维持集体经济组织和土地所有权性质不变的情况下，实行了以家庭为单位的土地承包制，农村集体经济组织仅保留土地所有权，土地使用权则以承包方式交给农民自主经营。l992年社会主义市场经济体制建立后，国家对城市集体所有制经济进行大幅度改革。在明晰产权的基础上，通过拍卖、职工参股等方式，原有的城市集体经济组织普遍改制为有限责任公司或股份有限公司。

因此，随着集体经济组织在城市的退出，原来常用的“集体”一词的外延越来越小，目前仅指农村的集体经济组织。此外，集体利益中的集体也不是集体主义意义上的集体。“集体主义，是主张个人从属于社会，个人利益应当服从集团、民族、阶级和国家利益的一种思想理论，是一种精神。”因此，集体主义中的集体不是指集体经济组织，而是指一个整体或群体。

确切地讲，我国将利益划分为个人利益、集体利益和国家利益，是在计划经济时期单位制基础上形成的一种利益格局。计划经济时期，我国在公有制基础上建立了单位制，不论是城市，还是农村，每个人都归属于一个单位。在城市，单位包括国家机构、企业或事业组织；在农村，则是集体经济组织，包括生产队、生产大队和人民公社。

如此，中国社会就形成了国家、单位和个人这样一个结构，相应的利益就分别被称为国家利益、集体利益和个人利益。因此，我们通常所说的集体利益，既指作为集体所有制企业和农民集体经济组织的利益，也指一个人所在单位的利益。

明确了集体利益的历史背景，社会公共利益和集体利益的关系就显而易见了。在城市，随着集体企业的消失，人们不再用集体指称任何社会组织，包括自己所在的单位，因而也就不存在所谓的集体利益。在农村，人们虽仍然使用集体经济组织这一词，但集体经济组织主要是以乡镇、村和村民小组为单位，其成员一般都是固定的。因而，农村中的集体利益，确切地讲，是不同组织范围内村民的共同利益，而不是社会公共利益。

(三)社会公共利益和国家利益

在各种利益范畴中，社会公共利益和国家利益是两个最容易被混淆的范畴。关于国家利益，在政治学上存在客观主义和主观主义两种观点。大多数学者认为只要存在国家，就存在着看得见的国家利益。国家利益是客观的，是国内外政策的基本目标和评价这些政策的客观尺度。少数学者认为并不存在国家利益，它只是政治家创造的用来为自己行为和政策进行辩解的虚构之物。

我们认为，国家无论被界定为一个政治组织，还是一个社群，都说明它的客观存在，由此也决定了国家利益的客观实在。

关于何谓国家利益，不同的学者有不同的定义。庞德认为，国家利益就是公共利益，即“包含在一个政治组织社会生活中并基于这一组织的地位而提出的各种要求、需要或愿望”。

西方现实主义政治学认为，国家利益是国内各种冲突的政治利益的折中，而理想主义则认为国家利益是全社会的共同利益。我国有学者根据马克思主义国家理论和阶级理论，认为“国家利益就是一国占据统治阶级的阶级利益”。俞可平教授则认为，国家利益虽然实质上是掌握国家政权的统治阶级的利益，其形式也表现为社会公共利益，包含有社会公共利益的内容。可见，在国家利益和社会公共利益关系上，学者们是见仁见智。

要正确区分社会公共利益和国家利益，避免不必要的争论，前提是应当对国家有一个统一的认识。因为汉语中关于国家的定义纷繁复杂，既有马克思主义的阶级统治工具论，也有当代市民社会理论的政治国家论，还有社会国家和民族国家等不同解释，如果不加区分，就可以演绎出不同的国家利益定义。

国家的定义虽然繁多，但基本可以从两个角度理解，一是国际范畴，二是国内范畴。国际范畴的国家指的是民族国家(英文表达应为Nation)，国内范畴的国家应当解释为与市民社会相对的政治国家(英文应为State)或国家机构(Government)。当我们谈论国家利益时，必须将其置人不同的环境中。如果在国际政治中谈论国家利益，则其应当指的是民族国家的利益(nationalinterest)，如果在国内政治环境中谈论，则应当指的是政治国家的利益(interestofstate)。

明确了国家的不同用法，国家利益和社会公共利益的关系也就非常容易区分。

首先，如果在国际社会中使用国家利益(nationalinterest)，则这种国家利益无疑属于社会公共利益，它是由国家

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