农村宅基地：由“生增死不减”到“增人不增地”(4)

4．不再划分经营性与非经营性建设用地，所有集体建设用地一并直接入市，并结合解决小产权房遗留问题，制定农村建设用地的新办法。建议对农村建设用地的增量部分，将集体土地直接转为国有，即政府拿走一定比例的公益事业与基础设施用地，以及部分拍卖后用于覆盖基础设施建设费用的土地，无需向村民支付征地费用，将剩余部分国有土地开发权直接赋予原村民，村民保有的那部分土地发放国有土地使用权证。这样既能打破地方政府对住宅用地的垄断，又能解决地方政府建设资金不足的问题，同时增加住宅用地的供给，降低住宅售价和出租价，实现利益均沾。

对小产权房的处理，应本着城郊村民、集体经济组织（建房者）、购房者、地方和中央政府利益均沾的原则，使之与拟新建在集中居住区的、具有完全流动性的新农房接轨，变小产权房为大产权房。具体做法：以补交部分款项（各地制定标准）为代价来交换统一登记、小产权房的完全流动性，获得与商品房同等的属性；不愿意或无力变性的业主，采取分类登记、限制交易、国家赎回政策，将这类小产权房视作保障类房。

5．宅基地“增人不增地”及“全流通”的时间节点选择。新的宅基地制度一旦颁布，农村宅基地交易双方由原村集体经济组织成员向其他所有公民开放（迄今浙江乐清等地将农房流转的受让人扩大到县内的农民），宅基地和农房的二级市场将随即启动。随着原宅基地和农房的流动性的提高，宅基地存量的利用效率将显著提高。

（三） “增人不增地”改革的意义

1．从制度和法律层面的变革来保障农民土地资产权利。本文改革思路旨在保障农民宅基地的资产权利和提高农民的财产性收入。赋予农民更多财产权利，主要是维护农民的三项相关权利。一是农民土地承包经营权，二是保障农民集体经济收益分配权，三是保障农户宅基地用益物权。通过扩大宅基地的流转范围来提高其流动性，从而提升宅基地的价值。 “增人不增地”的实质是以不增加宅基地的增量为前提，提高存量的可交易性（流动性），即控制宅基地供给，放开宅基地需求，以提升宅基地供求的均衡价格，从而提高存量宅基地供给方的资产价值。 从整体上看，人口的城镇化将减少新增人口对农村宅基地的居住需求，农房的保障功能将不断弱化，资产性功能不断得到提升。 “一户一宅”的农民住房保障制度已与现实脱节， “一户多宅”的现象在农村十分普遍。在“一户一宅”的制度和“一户多宅”的现实下，农民对农房资产的流动性和变现力提升的诉求更为强烈。总之，从提高农民资产性收入和保障土地资产权利的角度看，农地农宅流动性的提升是关键，因为财富来自资产的可交易性。从农村人地关系现状、城镇化趋势和逆城镇化等多方面情况看，农村宅基地“增人不增地”的改革方向是可行的。

2．“增人不增地”改革促进人地分离和农地整体利用效率提升。从土地的资源性角度看，此项改革旨在提高土地资源整体利用效率。从静态看， “增人不增地”和“一人一房”较之“生增死不减”和“一户一宅”，更有利于提高农地资源利用效率。更重要的是，宅基地的“增人不增地”改革还将通过宅基地流动性的提升来加速农村人地分离，使城乡生产要素在平等自由流动的前提下提高配置效率，从而提高土地资源整体利用效率。

3．解禁宅基地流动限制将加速城乡一体化进程。还权赋能为我国30多年来农村改革的主线，也是进一步改革的焦点，更是中国社会经济可持续发展的动力源泉。还权赋能改革第一阶段主要体现土地的保障性功能，第二阶段改革则将彰显土地的要素功能和资产功能。必须认识到，当前加速耕地流转的重要改革支点可能不在耕地流转模式探索本身，而在于宅基地的改革，即通过加速滞后的宅基地改革，有望对整个农村土地改革带来巨大的杠杆效应。

农村宅基地的改革所需要的关键配套措施之一，是承包经营权、宅基地使用权与户籍性质相脱钩，有偿退出了宅基地的原村民依旧拥有参与集体经济资产分配的资格。这样改革的结果将使农民由一种身份变成一种职业，原集体经济组织成员与土地捆绑，变成与土地脱离，但资产权利不受影响。通过承包地、宅基地的物权化、集体资产权利的量化及流动性提升，农民的资产权利才能得到落实，农村人口流动的机会成本才会下降，要素在城乡间才能真正平等自由流动，城乡一体化才能实现，社会经济的可持续发展才能得到保证。

在既往宅基地制度框架和城乡建设用地“增减挂钩”政策激励下，已有的各种涉及到宅基地的实践模式，其实质均为政府对市场的替代，与市场经济体制改革方向相悖。本文论及的宅基地市场化改革方向与方案设计，旨在通过宅基地流动性提升来保障农民土地资产权利，促进土地利用效率的提升，实现土地的资产性与资源性目标的兼容，其在同一时点在全国范围推出的可行性和各地可采取的具体方案有待进一步论证。本文的主要案例均处于经济发达省份农地资产性特征已凸显的农村，土地城镇化和人口非农化加速，宅基地供求矛盾尖锐，存在推进宅基地市场化改革的压力和动力，实施上述改革方案的条件相对充分。对广大的远郊和山区农村，实行村民集中居住存在各种制约，应该分类推进宅基地市场化改革和方案配套上形成侧重点不同的政策配套。无论如何，农地的资源性和资产性矛盾具有共性，宅基地制度的顶层设计必须平衡农民个人利益和国家发展的整体利益，才能实现中国经济社会的可持续发展。

[本文在华中师范大学中国农村研究院院长徐勇教授指导下完成，特此致谢！]

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参考文献：

[1]简东方、陈统奎，陈家井村再现“黄宗羲定律”．南风窗，2010 (3)．

[2]刘海波，地租均享：土地制度的核心问题，南风窗，2013 (25)．

编辑 杜运泉

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