农村宅基地：由“生增死不减”到“增人不增地”(2)

可见，改革开放后，对农民建房与宅基地流转，相关法律法规及政策呈现愈加严厉的收紧与禁止态势。然而在工业化和城镇化加速期，人地分离致使农房交易需求大幅度增加，宅基地的监管成本不断提高。尤其随着建设用地“增减挂钩”政策出台和各地综合改革试点的进行，还有逆城镇化需求叠加，使宅基地交易需求进一步扩张，除政府征地之外的宅基地各种隐形变相交易日趋活跃。事实上，我国的宅基地制度框架与现实已经严重脱节。根本的原因在于既有宅基地制度框架的制定与运行的两个前提均已发生了根本的变化。其一，计划经济体制和城乡二元结构现实已变，农业人口的城镇化已势不可挡；其二，农房的居住保障功能不断向资产功能转变，且由资产功能向资本功能的进一步转变的诉求在不断高涨。在农民与宅基地继续捆绑的制度框架下，为实现集体经济组织“成员权”，主张宅基地的资产权，离土离乡农村人口依旧选择回乡兴建农宅，宅基地供求矛盾日趋尖锐，“空心村”、“空心户”成为十分普遍的现象，农民的农宅资产沉淀，土地资源严重浪费，国家对农地的资源性目标也难以实现。同时，初现端倪的逆城镇化需求又无法得到正当满足，城郊小产权房不断蔓延，日趋活跃的农地农宅隐性市场不断累积社会风险。

宅基地制度政策框架与现实需求之间的矛盾日益尖锐，已成为阻遏城乡一体化进程的关键所在。十八届三中全会《决定》提出要“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”， “推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。然而，随着2014年中央一号文件的颁布，农村土地内部的“同地不同权”现象凸显出来：集体建设用地将与国有土地同价同权直接上市，而作为集体非建设用地的宅基地却被排除在外。宅基地制度层面的改革顶层设计继续缺失，宅基地改革在农村各类土地改革中已严重滞后。

宅基地供求矛盾分析

本文写作肇始于2013年在浙江金华的实地调研。我国东南沿海一带的农村，人均耕地少，尖锐的人地矛盾主要体现宅基地的供求上。2013年7～12月，笔者在浙江金华市调研时，了解了其下辖的兰溪市香溪镇陈家井村17户村民参与宅基地竞购成“地奴”，及黄店镇桐山后金村7户村民逃避规划区竞购建房遭“强拆”的两个重点案例。尽管两个案例中宅基地供求表现方式不同，但都反映出宅基地“双划”管理模式为形成宅基地供求矛盾的直接原因，而深层根源却在宅基地制度。

（一）人地分离背景下扭曲性的宅基地需求扩张。在农村人口持续外流的同时，农村建设用地中的宅基地需求不减反增，且所建新农房和旧农房又都大量闲置，这体现为一种扭曲性的建房需求。买不起城市商品房是大多数进城务工者选择回乡建房的直接原因，而能获得宅基地资格的农村集体经济组织成员权不用白不用。

2000～2010年，我国城市土地城镇化扩张了83.41%，但人口城镇化仅增长45%，土地城镇化是人口城镇化的1.85倍。人口城镇化明显落后于土地城镇化，进城农民只是以劳动力要素方式流入城市，而不是以公民身份融进城市，因而未能平等享受城镇居民的基本公共服务。其中，未被纳入城市住房保障房范围，大多数无力购买城市商品房的进城务工经商者，只能根据自己的收入水平选择回到家乡的县城、乡镇买房，或在本村自建农房。毕竟，在“一户一宅”制度下，农民作为农村集体经济组织的成员，达到立户条件即可获得一份宅基地。 “家乡的农房成了老鼠窝，自己在城里住老鼠窝”，是不少进城务工经商者的真实生活写照。

（二）农宅的居住保障性功能与资产性功能的消长。城乡一体化程度提升，使农房与城市商品房的替代性增强，加上“增减挂钩”政策的推行，各方对农村建设用地的争夺日趋激烈。城市的扩张使城郊农房的资产价值不断上升，农民对宅基地的需求也被放大，农房资产性功能凸显导致宅基地需求增加。

处于城郊的陈家井村案例中，村民则不惜以竞价方式主张自己一份宅基地的“成员权”。黄店镇的各村，虽离兰溪市稍远，但兰溪市的公交车和部分厂车已经覆盖到了村里，城乡住房的替代性增强，在本村新建农房成为大部分村民改善住房的理性。当然，村民选择竞购宅基地建农房，并非都是为了满足自身居住需求，而是基于农房资产性功能的提升，将获得一份宅基地视为其“成员权”的变现，而初现端倪的逆城镇化需求与这种“成员权”价值正好形成耦合。

（三） “规划+计划”的管理模式加剧了宅基地的供给紧张状况。在“规划+计划”的管理模式下，农村宅基地要先规划，并由土地管理部门按年度计划进行分年度指标管理。1997～1999年，国土资源部相继出台政策，通过土地整理新增耕地实现“占补平衡”的制度体系建立。2005年国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，提出了按照“项目区”推行“增减挂钩”的具体办法。同年，新农村建设运动启动，地方政府积极响应“增减挂钩”以获得“计划外指标”，且工作重点落脚到了加强宅基地的规划和指标管理，以节约集体建设用地。

地方政府为获得建设指标，加入到了对宅基地的争夺。而到了村一级，由于土地指标管理缺乏激励机制，村委会对建房指标管理缺乏主动性，村干部除了不批建房指标外，对村民违规建房现象往往睁一只眼闭一只眼，农地资源很难得到保护。且由于规划的编制与修订难，宅基地规划区经营又缺乏稳定的资金来源，即使有宅基地计划指标，也不一定有合规的地方建房。“规划”与“计划”相互牵制，宅基地供求矛盾进一步激化。

（四） “一户一宅”+“退出无偿”是加剧宅基地供求矛盾的根源所在。农村宅基地的获得早已经不再“无偿”，但“一户一宅”制下的“生增死不减”政策实践，使旧宅基地的有偿退出机制和集体经济组织“成员权”的赎买机制尚未建立起来，村民基于居住改善、资产主张的所有建房需求都表现为对新宅基地需求，这成为加剧宅基地供求矛盾的制度性根源所在。

城市扩张摊大饼源自征地制度下所征土地的价格低廉，在新宅基地上盖新农房也同样是源自新宅基地的获取较之“原拆原建”成本更低。宅基地“有偿获得”改革虽对新宅基地的需求具有一定程度的抑制作用，但宅基地“有偿退出”机制难以建立，构成加剧宅基地供求矛盾的主要方面。由于“一户一宅”制下的“生增死不减”，且“原拆原建”又不可能，使一家农户同时拥有几套农房十分普遍， “一户一宅”的村民住房保障早已与现实不符。

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