农村宅基地：由“生增死不减”到“增人不增地”

胡振红

内容摘要 以“集体所有”、 “一户一宅”、 “权能限制”和“双划管理”为主要内容的我国宅基地使用权制度框架，不仅难以适应新时期农村人地关系现状，且抑制了农民的宅基地资产权利主张，也降低了农地资源的整体利用效率。为解决宅基地供求矛盾，我国宅基地制度变革应以开放宅基地的流动性置换农村集体经济组织的成员权，由“生增死不减”向“增人不增地”转变，由“一户一宅”向“一人一房”转变，由“无偿、无期限、限制流通”向“有偿、有期限、完全流通”转变，由分散居住、自建向集中居住、他建转变。

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关键词 生增死不减 增人不增地 一户一宅 一人一房

作 者 胡振红，华中师范大学经济与工商管理学院副教授、博士。 （武汉430079）

基金项目 华中师范大学2013年度交叉项目“城镇化金融工程问题研究与方案设计”

我国宅基地制度的设计要点体现在使用者身份的特殊性（农村集体经济组织成员资格），使用权设立的限制性（一户一宅、面积限制），使用者获得的无偿性（福利保障性质），使用期限的永久性（无退出机制），宅基地权能受限性（仅限于自住，禁止交易、出租和抵押）等方面。尽管2007年颁布的《物权法》已将宅基地使用权界定为用益物权，但该法规定的“地随房走”原则却受制于农房（私有）与地基（集体所有）性质分裂，农房难以合法交易与抵押，致使构成农民家庭资产最大部分的宅基地和农房的资产价值无法得到充分实现，农民财产性收入难以提高，各生产要素在城乡之间无法实现平等自由流动。在建设用地“规划+计划”管理模式下，一方面农民的宅基地使用权受到日趋严重的挤压，宅基地供求矛盾日益尖锐；另一方面违规小产权房积重难返。同时，由于农地的资源性特征，中央政府对农地的用途管制日趋严厉，但因监管成本高，耕地也未能得到有效保护。在城乡土地双轨制背景下，农地事实上成为地方政府“土地财政”的源泉。农地的资源性（整体利益）和资产性（个体利益）矛盾正是新时期国家与农民关系的实质所在，宅基地制度亟待顶层设计。

我国农村宅基地制度演变及管理现状

从制度框架看，我国农村宅基地制度演变至今，呈现所有权变性和使用权交易无章可循两大特点。1950年颁布的《土地改革法》规定，农民拥有土地的完全产权，自己经营，自由交易，县级人民政府为农民颁发了土地房屋所有权证书，宅基地市场“有行有市”。

1961年9月颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》 （即《人民公社六十条》）规定， “生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”（第21条）。即农民对宅基地的所有权被取消，但允许农民的宅基地在本集体经济组织内部成员之间进行交易。鉴于宅基地获得的无偿性，农村宅基地交易需求极为稀少，呈现“有行无市”的状态。

1963年3月颁布的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中首次提出了“宅基地使用权”概念，明确农民对宅基地只有长期使用权而没有所有权。该《通知》构建起了宅基地集体所有、农户使用的初步框架，主要包括宅基地使用权的获得须经申请、审批程序，无偿、无流转（即“地随房走”，但宅基地使用权不能单独进行流转）、无使用期限限制。这一时期，农民不仅失去了独立的生产经营权，也失去了土地、宅基地的所有权，宅基和农房都只具有生活资料的功能，因无法交易，其资产价值无法彰显。农民的宅、基性质发生分离后，其作为村集体“成员权”资格的一个重要内容，就是达到立户条件即可向本村集体经济组织申请建房宅基地。这就是运行至今的“一户一宅”制的缘起（在实践中执行“生增死不减”的政策）。

实行农村联产承包责任制后，宅基地集体所有性质不变，而《中华人民和国宪法修正案（1988）》的修正内容之一是，把1982年宪法的第十条第四款，修改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。但国务院迄今尚未出台有关允许集体土地使用权转让的具体办法。加之宅基地使用权也未能建立起有效退出机制，城乡建设用地“增减挂钩”试点下地方政府主导的各种形式的宅基地“置换”，成为主要的宅基地退出及交易形式，宅基地供求难以通过市场耦合，呈现“有市无行”的特征。且1998年颁布的《土地管理法》 严禁城镇居民在农村购置宅基地。一系列法律、政策的实施，使国有和集体所有两种性质的土地并存， “同地不同权” （国有土地可转让，集体土地不可转让）的城乡房地产分割格局形成。

从管理模式看，农村宅基地由集体内部管理为主转向了政府部门管理为主，现在实行的是宅基地“规划+计划”的“双划”管理模式。1963年发布的《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中规定，由农户申请，经社员大会讨论同意，宅基地由生产队统一规划落实，只有在占用耕地时，才需要报县人民委员会批准。

1986年3月起，农村宅基地归口国土部门管理。同年，第一部《土地管理法》颁布，农村宅基地被纳入建设用地范畴，且与国有土地一并进行规划与计划管理，宅基地流转的管控也不断收紧。1998年新《土地管理法》的颁布实施至2008年的十七届三中全会，原“国有建设用地”和“乡村建设用地”统称“建设用地”，明确提出“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”， “农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，集体建设用地用于非农建设的空间进一步收窄。2008年1月1日开始施行《中华人民共和国城乡规划法》，城乡建设用地的“规划+计划”的“双划”管理模式确立，作为集体非建设用地的宅基地使用受到严重挤压。

2007年颁布的《物权法》将宅基地使用权明确为用益物权，强化了宅基地的使用权，弱化了其所有权，这成为我国宅基地使用权制度的一次飞跃。《物权法》第147条规定： “建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分” （即“地随房走”原则）。可是，拥有用益物权的农民私有房产因受宅基地集体所有性质的牵制，其流动性仍受限．农房事实上成了农民的一块难以交易的死资产。城镇化加速了要素流动，农房宅基的灰色交易愈演愈烈，非规范交易引发大量纠纷，各种社会矛盾不断累积。此一时期的宅基地市场呈现“有市无行”状态。如以租代售成为目前农村宅基地私下流转最主要的方式，其次是不受法律保护的买卖农房，以及打着新农村建设幌子的“小产权房”买卖。

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