中国国家制度改革的方向

燕继荣

内容摘要 制度建设是国家治理的关键，依据国家制度构成的内涵，可以分析现代国家制度构建的一般原则，并从“集中性”、“效率性”、“协调性”和“连续性”等方面分析中国国家制度安排的优势和劣势。当今中国的国家制度是过去历史和现实等诸多要素的产物，随着国家现实状况、国际地位以及国家发展任务的变化，以问题为导向，如何扬长避短应该成为中国国家制度改革的核心议题，而落实分权制约原则，推进民主法治进程，应该是制度改革的关键。

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关键词 国家制度 制度构建 基础制度 基本制度 具体制度 分权制约

作 者 燕继荣，北京大学政府管理学院政治学系主任、教授、博士生导师，国家治理协同创新中心研究员。 （北京100871）

基金项目 北京市社会科学界联合会、北京市中国特色社会主义理论体系研究中心重大项目“中国现代国家治理体系构建研究”

中共十八大以来，最高领导层多次强调反腐败的意义，并表示要将反腐败的任务与健全权力运行制约和监督体系联系起来。十八届三中全会制定了全面深化改革的方案，提出要推进“国家治理体系和治理能力现代化”；十八届四中全会又做出全面推进依法治国的决定，宣称要建设法治国家、法治政府和法治社会，表明要将反腐败运动纳入制度建设的轨道。中国执政党及其领导人的政策宣示，实际上关涉到中国国家制度的构建与改革的问题。那么，什么是国家制度？国家制度如何构成？其改革的依据和标准是什么？

在以往的学术讨论中，人们较多地运用市场理论、民主理论、社会理论，分别探讨国家的经济制度、政治制度和社会制度改革，形成了丰硕的研究成果。在中国的语境下，学术讨论往往聚焦于“经济体制”、 “政治体制”和“社会体制”改革，较少使用“国家制度”一词，而且受过去话语体系的影响，通常在不经意间把“国家”等同于“政府”、把“国家制度”等同于“政治制度”或“政府体制”。近年来，政治学界关于“现代国家构建”以及“国家能力”的讨论，特别是中国“国家治理”命题的提出，有必要将“国家制度”作为分析概念，纳入改革的讨论当中。本文就是基于这种认识，讨论国家制度的构成及其构建的基本原理，分析中国国家制度总体的优势和劣势，试图将不同领域的改革思考引向总体国家制度建设的方向。

国家制度及其构建

按照现代政治学的观念，所谓国家制度，是一定地域之内的人们以“国家”为单位组成一个共同体或联合体①，并就处理公共事务所形成的各种制度之统称，这些制度是在长期的历史整合过程中形成，并通过一定的法律或其他权威性的文本形式固定下来。

政治学对国家起源多有论述，其中有人性说（如亚里士多德认为，人是政治动物，具有群体生活的天性）、需求说（如社会契约论者认为，人类联合“抱团”的需要，促成国家和政府的产生）、社会分化说（如卢梭认为，国家是人类不平等发展的结果；马克思主义学派认为，国家是阶级矛盾不可调和的产物）等。不管哪种说法，人类联合的范围随历史的发展越来越大。寡民小国，国事处理简单，尚未形成或无需形成长久制度，国家治理采用“现场办公”方式，要么依赖“头人”直接管理，如中国先秦时期的“国君”治国模式，要么随时召集“国民大会”集体讨论，如古希腊城邦的雅典模式。随着国家之间的战争和兼并，国家领土不断扩张，人口不断繁殖和扩大，国家事务不再适合采用“现场办公”方式来处理，许多事情需要事先订立规矩和规则，于是，国家制度就逐渐形成并通过法律的方式确定下来。距今4000多年前古巴比伦王国出现的《汉谟拉比法典》，公元前5世纪罗马人的《十二铜表法》，以及中国春秋战国时期的《刑书》和公元700多年的《唐律疏义》等，都是古代国家治理制度化发展过程中的标志性成果。

现代国家事务包罗万象，分工越来越细密，形成了纷繁复杂的制度体系。此外，现代国家事务处于不断变化当中，因此，也很难完整准确地概括国家制度的内涵。到目前为止，关于国家制度的内容和分类尚未形成一种权威的学术表述。人们只能依据各自的视角和标准，来大体地描述国家制度的构成。

依据国家事务的内容和属性来划分，国家制度在宏观层面可以按照经济、政治、社会、文化等事务的不同属性，分解为经济制度、政治制度、社会制度、文化制度等。因为政府是国家最大的代表机构和管理机关，因此，依据政府管理的范围和层级来划分，又可以区分为中央管理制度、地方管理制度和基层管理制度。依据国家事务的专业特性，还可以在中观层面进一步将国家管理制度分解为国家军事制度、国家结构制度（国家组成制度）、政府组织制度、国家司法制度、社会组织制度、社会福利制度等。在每一项制度之下，根据公共事务分类管理的需要，还可以在微观层面制定或形成具体的管理制度，如经济生活中的企业制度、财税制度、货币制度、金融制度等，政治生活中的政党制度、选举制度、立法制度、行政制度、人事制度等，司法领域中的审判制度、诉讼制度、律师制度、陪审团制度等，社会生活中的公民身份制度、社团制度、教育制度、养老制度、就业制度、医疗卫生制度、住房制度等。每个领域在处理不同事务的过程中，还形成各种具体的办事规则或程序，如信息公开制度、民主协商（决策）制度、责任和问责制度等。

不同的学派对于国家制度做出了不同的解释。在历史制度主义者看来，国家制度是一个社会长期整合的结果；用集团分析的理论看，国家制度是不同社会力量博弈和妥协的产物；依据阶级分析的观点看，国家制度是社会中居于优势地位的统治阶级或集团，将自己的统治意志强加于社会其他成员并以国家名义固定下来的成果。无论哪种解释，作为“立法者”的个人，或由个人组成的团体或组织，在国家制度形成过程中的作用是不可否认的，正如人们经常提到并肯定美国立国者华盛顿、联邦党人等对于美国联邦制度，孙中山等人对于中华民国，中国共产党领导人对于当代中国“建国大业”的贡献。正因为如此， “国家制度构建”的意义才能成立，国家制度改革的话题也才具有讨论的必要。

尽管国家制度的构建和改革总与一些“伟大的立法者”密切相关，但建构主义（constructivism）思想依然受到激烈的批评。在这种批评浪潮中，人们已经不再把国家制度建设简单视为是工程师依照设计图纸建筑高楼大厦那样的过程，也不像过去那样对于“推倒重来”的革命性制度改造方式抱有幻想。历史文化的遗产，既有制度框架的可用资源，国家平稳发展的要求，社会大众对于现实问题及其解决方案的普遍共识，成为国家制度改革必须考虑的因素，这就使渐进式改革成为各国谋求制度改良的普遍方式。随着冷战的结束，国家之间开放度进一步扩大，传统意识形态对立逐渐淡化，民生改善越来越成为国家实力竞争和制度改革的动力。国家之间的合作与交流日益广泛和频繁，也要求不同国家制度之间尽可能减少“差异的悬殊性”，提高“对口衔接”的程度。在这种情况下，国家之间的制度学习和借鉴也将更为常见。这些变化反映了全球化背景下国家制度改革的新趋势。

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