中国国家制度改革的方向(4)

扬长避短与中国制度改革

美国学者福山（Francis Fukuyama）在其新作《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》中指出，国家（the state）、法治（the rule of law）和负责制政府（accountable government）是考察现代国家治理的三个维度…。这也就是说，现代国家治理实际上取决于三个要素，即“政府能力”、“法治”和“民主问责”三个要素的均衡发展。对于一个传统国家而言， “政府能力”或许不低，但“法治”和“民主问责”可能是短板，而“法治”和“民主问责”的不足，恰恰是国家难以长治久安的原因。

中国既有的权力安排和欧美自由主义思想主导下的权力安排有所不同。欧美国家的宪政体制从限制权力的角度进行设计，是一种保护型的防范体制。中国的党政体制是促进积极行动的体制，更多地体现了政府主导的发展型体制的特点，能够支持执政党把想做的事情做成。正如前文分析所言，中国的体制肯定有制度优势，但也有劣势。确立制度自信不仅要清楚地认识自身的优势，还在于客观地正视并积极地克服自身的弱点，特别是要避免因防范机制不足而导致系统性溃败的风险。

中国是共产党执政的国家，采行一党领导的国家治理体制。在现行宪法体制下，人民代表大会制度、共产党领导的多党合作制度、民族区域自治制度、基层自治制度被宣布为中国的基本制度，它们也可以被理解为基于中国特定历史现实而形成的制度。另外，中国采用单一制的国家结构形式，根据中央一省级一地级一县级一乡级五级行政层级实行分级治理——中央政府采取逐级发包和属地化管理相结合的方式进行治理。如果运用福山关于国家治理三要素的理论来评估，中国的党政体制在“政府能力”方面表现突出，在“法治”和“民主问责”方面显示不足，而后两项不足使得党政权力较少受到来自法律和民众的限制。中国学界依据自己的理论也对中国治理体制和治理方式有着诸多的分析和评论。其中，灵活性、稳定性、高效性、集中性等特点满足经济快速发展要求的方面受到了肯定，而“财政联邦主义”、“压力型体制”、“同构化管理”、 “运动式治理”等现象所引发的地方主义、政治锦标赛、短期行为、信息失真、政策扭曲等问题被认定为优化治理必须解决的问题。

民主、法治建设是一个宏大主题，这个主题的推进需要分解为具体的进程。从前文所提供的制度分析框架来看，中国在基础制度、基本制度和具体制度方面都有改革的必要和空间，这也正表明“全面深化改革”是一个长期而系统的工程。在这个过程中，改革的具体议题和日程还有待进一步讨论。不过，必须明确的是，制度建设是国家治理的关键，而分权制约则是一个大国构建科学合理的权力结构和运行机制的首要原则。

现代制度设计的主要任务是既要让权力有效运行，又要防止权力走向垄断，所以， “有效性”和“有限性”就成为国家制度改革的重要目标。在现代国家的实践经验中，大到国家共同体的治理体系，中到区域或地方治理体系，小到部门管理体系，分权制约的原则都得到了普遍的应用。美国算是贯彻分权原则最为彻底的国家——你赢得了政府，不一定赢得了立法；赢得了政府和立法，不一定赢得了司法和舆论；赢得了中央，不一定赢得了地方；赢得了政治权力，不一定能掌控经济、垄断教育和文化。如此彻底的分权体制，与其独特的建国历史、社会精英坚信市场秩序和社会自治的观念有着密切的关系，它的有效运行也以法律至上的公民文化为条件。当然， “美国模式”也有局限，因此也不断受到批评；另外， “美国模式”也并非一成不变，也在不断改革②。回到中国的话题上来，如果说当初的国家制度设计并没有以分权制约为重点，那主要与国家发展的国情和阶段性任务有关，那么，今后要推进国家治理现代化，恐怕就不得不考虑在既有国家制度基础上如何落实这一原则。

分权，既是为了协调有效，也是为了合理有限。要落实分权的原则，首先需要区分“国家上层制度”和“国家下层制度”，并将其纳入不同的制度建设范畴。如上文所言， “国家上层制度”规定国家层面公权力运行的规则，主要包括中央层面的政党制度、选举制度、立法制度、行政制度，其建设任务在于实现分工协调、集中高效的目标，保障治理体系的有效性和合法性； “国家下层制度”涉及国家构成制度和构成国家的成员日常生活的规则，主要包括国家行政区划制度（国家结构和央地关系制度）、国家司法制度、公民身份制度、公民权益制度、社会组织制度等，其建设目标在于实现公平、一致的原则，保证国家的统一性、均等化和公民保护的有效性。

其次，要区分中央层级的政治制度和地方层级的政治制度，并将其纳入不同的制度建设范畴。从长远来说，要寻求“中央集权”和“地方自治”的结合，明确“中央集权”的事务性质、内容和实现形式，以及“地方自治”的权限和方式。从现实来考虑，在保持或强化“中央集权”的条件下，是否可以考虑在地方层级和地方治理中试行分权原则，使地方党委、人大、政协和政府发挥其法定角色的作用，履行其法定职责，特别是在保持司法独立性的前提下，在地方人大的制度框架内，理顺政党和政府的关系。

此外，要强化既有权力结构中的那些“弱项”要素，以形成对于“强项”要素的真正制约。从前文所提供的制度分析和制度构建的原则来看，要克服中国国家制度体系中所存在的明显“短板”——（1）系统“动力” （决策和执行系统的能力）充足但“制动” （保护性的防御系统能力）相对疲软； （2）国家上层制度相对完善且功能强大，而国家下层制度薄弱功效不足——也需要贯彻结构分化的原则，强化司法体系、“文官”体系、社会组织体系、企业组织体系、媒体和公民的独立性，发挥其积极作用，使其能够有效影响决策和执行。

结语

制度供给决定国家治理的绩效，良好的制度建设是国家长治久安的保障。现行的中国国家制度在中国特定的历史情景（传统的国家资源、国际地位、国家发展的任务、中国共产党的特性等）中形成，在完成国家统一、经济起飞、社会发展任务的过程中，显示了集中性、高效性、协调性、连续性等方面的优势。在60多年的发展演变中，特别是改革开放以来，国家政治、经济、社会、文化发生了巨大变化，要求国家制度也做出相应调整。适应这一要求，中共十八届三中全会制定了全面深化改革、推进国家治理现代化的方案，并确定改革目标“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”， “形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。应该承认，通过国家制度改革来推进国家治理现代化，符合国家发展的要求。

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