中国国家制度改革的方向(2)

此外，国家制度安排总体上体现了一个时段“国家意志”的要求。如果我们承认国家发展战略的意义，不否认国家发展阶段性任务和目标的存在，那么，就不能否认“国家制度与国家意志的适切性”这样的命题。一种基本假设是，基于国家发展特定时段的制度设计，对于完成该时段国家发展任务目标来说总体上应该是适切的；随着阶段性任务目标的实现，国家制度做出调整和变化也是完全必要的。

人类进入现代社会以来，国家制度安排呈现出许多不同的方案。撕掉形形色色的标签和包装，可以把这些“产品”设计方案归入两大类型：一类是基于个体主义的方案，一类是基于整体主义的方案。前者强调最大限度地释放每个个体的自由，把国家及其政府的职能保持在维持共同体安全、提供制度平台、保证公平裁判、保障基本公共服务的水平线上；后者强调最大限度发挥集体效应，并赋予国家和政府最大职能，使其扩展到引导和组织国民经济社会文化事业的全面发展。前者往往把政府视为自由的潜在威胁，因此，权力分置并予以限制便成为其制度安排的主要原则之一；后者通常把政府视为自由的来源，所以，为政府赋权并使之强力有效是其制度安排的主要考虑。

国家制度安排的上述两种类型都有深厚的思想根源。哲学上的个体与整体的关系，政治学中权利与权力（自由与权威）的关系，经济学讨论的市场与政府的关系，都可谓二者关系的不同表述。理论上说，这些关系范畴既具有相互依存性，又存在一定的内在张力。现实生活中，与这些关系问题上的极端化选择相对应的制度安排，都因不能为大多数人所接受而遭到淘汰，或不得不改革，而居中的思想——既要考虑公平，又要考虑效率；既要照顾自由，又要兼顾平等；既要追求发展，又要维持稳定；既要贯彻专家治理，又要保证大众参与——成为制度安排的主导倾向。

国家制度的理想安排

“良政善治”历来是国家的理想。在学术思想史上，人们对理想国家及其制度安排的讨论源远流长，从古希腊苏格拉底的“知识统治”、柏拉图的“理想国”和“哲学王”、中国儒家的“内圣外王”、道家的“无为而治”，到当今的民主共和体制，各种观点不一而足。正是在这种广泛的讨论和辩论当中，人们就理想的国家制度原则达成了一定的共识。

首先，理想的国家制度应该提供一种混合机制，开通不同的管道，满足国家之内不同群体和阶层表达诉求和公共参与的需要。古典政治学家们有一种观点，认为混合制式的共和体制，融合民主制、贵族制和君主制的特点，是一个国家的理想制度形式。在那些比较经典的研究中，早期的代表成果是罗马史学家波里比阿（Polybius）对罗马帝国崛起所做的解释——把罗马帝国的兴起归功于罗马的混合体制，即共和制。这样的思想不仅在古代罗马帝国，而且在今天英美国家的制度实践中都得到了应用。直到今天，混合体制依然被认为是国家制度安排的理想模型。

其次，理想的国家制度应该有一个合理的层级结构。正如前文所述，国家制度应该是一个完整的体系，因而，制度建设也是一项系统工程。从系统的角度看，一个国家的公共制度可以分为基础制度、基本制度和具体制度。基础制度就像盖大楼打地基一样，追求耐久性，最好一劳永逸，永远不变；基本制度类似大楼的框架结构，强调稳定性，可以几十年甚至上百年不变；具体制度犹如房间的功能性分隔和装修，追求适应性，根据需求变化，也许十年八年或三年五载甚至更短时间随时调整和改变。很显然，这三种制度在功能性和时效性上有所不同：基础制度属于国家立国之本，追求永久不变；基本制度确立国家生活的基本框架，最好长久不变；具体制度规定国家事务管理细则，要求适时改变。 （见下表1）

对于一个国家来说，基础制度的集中体现应该是国家宪法制度——规定国家结构、公民权利保障原则、政府组建和施政原则，并确立宪法至上的保障制度。好的宪法原则和制度应该是永远不变的。无论是从理论上讲，还是从经验上看，真正长久不变的制度必须建立在人性最基本的需求之上，它所确立的原则一定要体现所有人（不管肤色、性别、社会属性等）的基本需求。维持生活（生命）、免于恐惧（安全）、不受强制（自由）、保护劳动所得（财产），这些都是每个人追求幸福生活所必需的，是任何人在任何时候都需要的东西，因此，宪法制度把它作为公民最基本的权利确定并保护下来，规定任何个人、团体和机构都不能任意改变和破坏，否则将受到司法权力的惩罚。另外，宪法制度也对任何个人、组织和机构的权力予以限制，防止社会中任何强者（不管是个人，还是有组织的集团或机构）垄断权力并公器私用。

基本制度强调稳固性，也允许各国依据自身的历史、文化、国家发展的阶段性战略等条件，做出适合自身国情的安排。正如一个建筑物可以设计不同的支撑结构（框架结构、拱形结构或三角结构）一样，不同国家的基本制度也可以有自己的特点。比如，宪法体制确立了公共权力的委托一代理关系，这种委托一代理关系的主要实现形式就是公民选举，而不同的国家依据各自的特点可以设计或采行不同的选举制度。

具体制度表现为各种政策性或程序性的规章制度，是人们日常生活中经常感受到的较为表层和直接的东西，它们根据需要随时可能调整修改。所以，一些不合时宜的规章制度，理当及时废弃，并因应世事的变化而不断创新，保持与时俱进。

再次，理想的国家制度应该提供一种制动平衡的机制。国家的运行和发展可以类比为汽车的驾驶，需要动力系统和制动系统。动力系统是由个体的公民、有组织的政党、利益集团、社会组织、媒体、企业、学校、医院等，各种具有利益诉求的社会角色或机构所组成。它们在社会互动中不断产生和制造需求，并通过直接或间接的方式（民意代表、立法会、政府决策和执行体系、公共舆论平台、集会或街头抗议等行动）表达诉求，提出动议，推动国家的发展和变化。制动系统也由多个子系统所构成，就目前各国的实践经验来看，这个系统至少包括三个子系统：首先是负责维持国家秩序和安全的暴力系统（如军队和警察），它们对于胆敢挑战和威胁国家安全及公共秩序的行为实施打击和镇压。其次是文官系统，或者叫“事务官” （相对于“政务官”）系统，它们构成国家的公务部门，负责打理国家日常事务，维持公共政策的连续性，通过制度化的职责和程序，对于社会成员的“非分”要求和政务官的“过激”指令做出矫正。此外，还有一个重要的系统，那就是由法官、检察官、陪审团、律师等角色组成的国家法治系统，它们通过国家宪法、法律和制度所提供的平台发挥作用，其功能就是打消动力系统“超速”行驶的冲动，并对“违章”行为进行裁决和惩罚。（见下表2）

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