中国国家制度改革的方向(3)

理想的国家制度需要满足“动力系统”和“制动系统”的适度平衡：既要保证国家的发展和进步具有持续的动力，又要保持路基路况良好，不至于“出轨”翻车。从这个意义上看，能否构造两个有效的系统，并使之按照各自的工作原理实现系统有效协调运转，是评价国家治理水平高低的重要标准。

最后，理想的国家制度需要提供一种精英政治竞争与大众社会生活适度分离的机制，并对政治竞争予以限制，对社会生活予以保护。中国有句成语典故， “城门失火，殃及池鱼”。说的是一场危机，不仅伤害其中，而且连累其他。理想的国家制度应该能够避免“城门失火”的发生，至少，即使“城门失火”，也不至于“殃及池鱼”。如何避免“城门失火，殃及池鱼”的危机发生？依据现代国家的经验，采用结构分化、权力分置的制度安排是基本出路。为此，实现国家上层制度和下层制度的分开，是国家制度安排的基本要求。所谓“上层制度”主要是指政治精英在国家上层结构中开展政治竞争、实施国家管理的规则，包括选举制度、立法制度、政党制度、行政制度等；所谓“下层制度”主要是指普通百姓以国家为共同体过好日常生活的规则，其中包括： （1）包容性的国家结构制度（即涉及中央集权和地方自治关系的制度安排）； （2）一致性的国民权益制度（包括全国统一的国民身份制度，平等的社会福利制度、就业制度、住房制度、医疗制度、教育制度等）； （3）统一性的国家法治制度（旨在树立法律和司法独立性和权威性以应对冲突和争议的司法制度）；（4）多元化的国家社会组织制度（即公民参与社会生活的社区、社团以及公共服务的社会化制度等）。

中国制度的优劣势分析

人们通常用“长治久安”来概括国家治理的目标。但实际上，国家治理目标有高低之分。所谓国家治理的高目标或高标准，就是保持国家的持久繁荣；而所谓国家治理的低目标或低标准，其实就是规避经济、政治、社会风险，避免国家陷入国家危机（如国内战争、国家分裂）、经济危机（如金融危机、财政危机）、政治危机（如政变、革命和起义）、社会危机（如种族屠杀、族群械斗、社会暴乱）当中。国家制度安排应该坚持“底线”标准，满足包容性（统一性）、公平性（一致性）、协调性、持续性和高效性等原则。

一个国家一定时期所采行的制度，是历史与现实诸多要素作用的结果。当今中国的国家制度是中国共产党接过历史“接力棒”之后所主导创建的。从历史的角度看，近代以来中国国家面临的危机，在很大程度上决定了当初以党救国、以党建国、以党治国的制度选择路径。从国家发展的角度看，中国作为后发展国家，经济社会发展任务的紧迫性，以及“落后挨打”的国民记忆所激发的“赶超”战略，在很大程度上决定了当初党政部门居于主导地位的国家制度特点。从现实国情的角度看，国民普遍的贫困化、无产化、蒙昧化，社会的脆弱化和低组织化，在很大程度上决定了当初权力导向的制度安排。不过，经过60多年的发展，尤其是经历30多年的改革开放，中国国家和国民状况都发生了很大改变，国际地位也与60多年前的情形完全不同。今天，在推进国家治理体系和治理能力现代化的改革过程中，有两方面的情况需要充分认识：一方面，半个多世纪以来中国的巨大变化为国家制度的改革和完善提供了资本和资源；另一方面，当初的制度框架和特点又不得不构成当今制度变革“路径依赖”的条件。

世界上没有任何一种制度是绝对好的制度，也没有任何一种制度是绝对坏的制度。客观地说，不同国家的制度都有其优势，也有其劣势。中国党政军民社高度一体的制度，即所谓的“党国体制” （party-state system），具有强有力的政党组织领导和动员系统、高效的政府执行系统、高度集中的中央协调系统。这样的制度安排在积聚力量、发挥国家整体效应、促进政府积极作为、实现国家集体意志方面，具有明显功效。然而，事情总有正反两面，这样的制度安排在有些时候也存在弱势，正体现了“一体两面”的特性。我们不妨就中国体制的集中性、效率性、协调性和连续性等特点做出简要分析。

1．集中性。正如邓小平所言，中国社会主义制度的最大优越性是“集中力量办大事”。中国能办大事，也办了好多别人办不了的大事，这是世所公认的。毫无疑问，“集中力量办大事”与中国党政军民社高度一体的制度安排有着密切的联系。中国体制安排有助于各级党政主官以及决策当局顺利开展施政计划，这是问题的一个方面。但问题的另外一面是，施政计划的好坏在很大程度上取决于决策者和领导人的个人偏好、认知和判断。如何避免决策的主观随意性和政策“跑偏”，这恐怕是国家制度改革不得不考虑的问题。

2．效率性。中国的制度安排不是基于防范性分权和限权的考虑，而是基于信任性集权和赋权的考虑，因此，政府决策／执行的高效性是它的显著优势。但是，正如一些评论所言，高效性与合理性相配合算是大幸，但如果与“三拍决策” （拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人）相匹配，那就是大不幸。如何避免后一种组合的出现？这应该是中国国家制度改革需要解决的问题。

3．协调性。自上而下的中央集权领导体制，有助于政策资源的集中调配，消除社会发展的非均等化。因此，从理论上说，中国的制度优势应该在协调区域差距，实现区域发展平衡，克服城乡差距、行业差距、贫富差距等方面发挥积极作用。这样的优势确实有诸多表现，比如，区域协调过程中的“对口支援”，区域发展中党政干部的跨区域调配等，这在其他国家都是难以想象的。但是很遗憾，由于历史、制度和决策等方面的原因，这种制度优势的功效似乎还未充分展现出来，相反，却经常受到与公权腐败高度相关的部门主义、“跑步钱进主义”的困扰。

4．连续性。中国现代化的国家建设是一个长期的过程，它需要中国民众在具有现代意识和思维的核心力量领导之下长期不懈的努力。这样的要求在制度安排上更加凸显了“连续性”的意义，所以，在国家制度中保持执政党、执政团队、施政方针和政策以及官员任职的连续性也不难理解。但是，强调“连续性”的体制，如何克服专断决策、创新不足（所谓“懒政”）、监督不力、特权主义、帮派政治、权力腐败等弊端，又是一个难解的议题。

此外，依据前文所提供的制度分析和制度构建的原则来评估，中国国家制度构建中还存在一些“短板”。其中，一个明显的“短板”是系统“动力”充足但“制动”疲软。这或许是后发展国家建立“发展型政府”存在的普遍现象。另一个“短板”是国家上层制度相对完善，且功能强大，但国家下层制度薄弱，且功效不足。这两方面的“短板”造成国家制度更多地倚重党政“内系统”的作用而发挥功效，往往缺乏社会作为“外系统”的积极呼应。这种状况如果不能得到改变，不仅党政系统运转会出现麻烦，而且还会产生内外系统脱节的风险。

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