农村宅基地：由“生增死不减”到“增人不增地”(3)

基于上述分析，可将形成宅基地供求矛盾的因素归纳为两类：城乡一体化背景下经济发达地区农房价值（居住与投资）的提升也刺激了宅基地的需求，为背景类因素；“双划”管理模式为政策类因素； “一户一宅”制下的“生增死不减”、“退出无偿”与“限制流通”等为制度类因素。其中，制度类、政策类的因素为农村宅基地供求矛盾加剧的根源。

宅基地“增人不增地”制度改革构想

“一户一宅”制度下的“生增死不减”政策和“退出无偿”办法，已经完全不能适应新时期人地关系现状，不仅加剧了宅基地供求矛盾，抑制了农民土地财产权利主张，且固化了城乡二元结构，不利于城乡生产要素平等自由流动。这一政策已经难以为继，宅基地制度层面的改革亟待进行。 “规划+计划”的管理模式只是宅基地供求矛盾激化的直接原因，但根源还在于“一户一宅”的制度。其实，此制度不改革也将有破产的一天，毕竟每个村庄的建设用地总是有限的。广东一些经济发达的地方早在2004年前后就停止了独门独院宅基地的审批。河南省平顶山市的一些农村地区已无新宅基地可供分配，对新增的农村居民需求，政府采取的办法是在原来镇供销社（国有土地）旧址上建楼房出售，这显示“一户一宅”政策实践已经陷入窘境。笔者还了解到，湖北宜都县的某些村由于宅基地供求矛盾日益尖锐，对外出务工经商人员的后代上本村户口，设定的限制性条件是申请人必须向乡政府出具书面保证，即只有承诺放弃在本村申请宅基地的资格，新生人口才能落户本村。

以浙江兰溪等地的实地调研为基础，受1987年贵州湄潭耕地承包改革实践中的“增人不增地、1减人不减地”的启发，并借鉴我国资本市场股权分置改革经验，笔者提出尝试缓解农村宅基地供求关系的矛盾的根本办法，是推行由“生增死不减”到“增人不增地”、由“一户一宅”到“一人一房”的宅基地制度改革，并以修法与立法形式赋予农民宅基地的完全使用权、收益权和处分权，即赋予宅基地出租、交易、抵押、继承及赠与的完全权能，使农民宅基地土地资产权利得到有效保障，建立起城乡统一的房地产市场，促进城乡生产要素平等自由流动，兼顾土地资源性与资产性目标，实现土地综合利用效率的提升。

（一） “增人不增地”改革的主要内容

1．改革增量。以增强农村宅基地的流动性来提升其资产价值、以集中居住来提高农地的整体利用效率为本方案的着力点。应改“一户一宅”制为“一人一房”制，由自建到他建，由单向“退出”到双向“交易”转变，实现宅基地限制流通向完全流通转变。

对满足规定年龄条件的新增农村人口，不论男女，不-再由原村集体经济组织分配单门独户的宅基地，而是以“人”而不是“户”提供住房保障。可考虑将住房规划、设计和建筑作为政府向农村居民提供公共服务的一个新内容，改革政府主导下的宅基地各种“置换”退出试点，采取多元（政府、农民、社会资本）合营模式，进行新农村建设。具体办法是在县（市）统一规划下，由乡（镇）或各村规划下的集中居住，由社会资本承建新农宅，新农宅的土地使用权年限为70年（与城市商品房接轨），优先保障本地人口的需求。农宅流通不再限制交易双方的身份，新旧农宅均获得完全的流动性，一方面满足农民的居住需要和宅基地资产权利诉求，另一方面满足人口流动（含逆城市化）的需求。此增量改革旨在强化农村土地的终极国家所有权，虚化村集体所有权（集体所有制与集体产权不同，前者正是要改革的对象），实化农民土地财产权。

2．盘活存量。我国现行宅基地制度框架是一种开环系统（open loop system），所有在开环系统下的改革思路都难以兼顾宅基地的资源性与资产性双重目标。本方案旨在使宅基地制度运行由开环系统向“闭环系统”（closed loop system）转变。在控制增量（“增人不增地”即废除“一户一宅”成员权）的前提下，全面开放宅基地市场。即以锁定宅基地一级市场规模扩张为前提，解除二级市场流通限制，提升农民存量宅基地和农房的资产价值，以同时实现农地的资源节约与资产升值双重目标。拟交易中的宅基地使用权与城市商品房全面接轨，以保障农村转移人口的财产权利来保障农村人口的自由迁徙权。

3．平衡利益。实现“地租均享” ，平衡各方利益，是上述宅基地制度改革成败的关键。其一，宅基地全流通首先使农民宅基地资产权利获得保障；其二， “增人不增地”后，集中居住下新农宅容积率提升，中央政府承担的农地资源性目标得到保障；其三，宅基地市场规范化后，地方政府通过交易税和提供相关服务来获得收入，使地方政府实现由“运动员”身份向“裁判员”身份的转变，完成土地资源配置由政府主导向市场机制转变。

总之，农村宅基地改革的具体路径是：以增量改革盘活存量，提高农民宅基地资产的流动性，提升宅基地的财产性功能；农民住房保障由“一户一宅”模式向“一人一房”模式转变，由单门独户向集中居住转变，由自建到他建转变，以提高农地整体利用效率。

（二） “增人不增地”的改革步骤及配套措施

1．建立不动产统一登记制度和不动产登记信息管理基础平台。2013年11月20日，国务院通过了建立不动产统一登记制度和不动产登记信息管理基础平台的决定，这一制度正在推进中，这将为宅基地市场化改革奠定制度基础。

2．以法律形式保障农民宅基地使用权完整权能。一是修改《物权法》，赋予农民完整的宅基地用益物权，包括占用、使用、收益和处分的权利。二是修改《土地管理法》第63条规定： “农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”依据上述规定，宅基地实际上无法进行流转。建议将《土地管理法》第63条改为“除农村村民的宅基地外，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”。三是修改《担保法》，允许农房抵押、担保、转让，并允许“地随房走”。

3．建立城乡统一的住房保障体系。由地方城市政府所提供的、与城市户口相关的、具有排他性的三项公共服务（福利）是：以城市最低生活保障为主的社会救助服务，经济适用房（主要针对公务员）和廉租房，以及迁移人口子女在公立学校平等就学的机会。上述三项福利中，成本最高的正是“保障性住房”服务，而恰恰这两项不包含进城务工经商的农民身份者。 《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出： “以输入地政府管理为主，加快建立农民工等流动人口基本公共服务制度，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展。”新的农村商品房优先供应当地户籍的农村居民，对农村转移至城市的人口，实行不与户籍挂钩的市民住房保障，以建立起覆盖城乡的全民住房保障制度。

百度搜索“77cn”或“免费范文网”即可找到本站免费阅读全部范文。收藏本站方便下次阅读，免费范文网，提供经典小说经典论文农村宅基地：由“生增死不减”到“增人不增地”(3)在线全文阅读。