美国行政法法官集中使用制度研究(2)

　　（二）建立行政法法官统一体或者集中使用制度的建议
　　1992年社会保障署的行政法法官西蒙尼的意见具有代表性，他倡议联邦立法建立行政法法官统一体（AIJs Corps），即联邦行政法法官集中使用制度。[5]他认为这一制度有两大优点：（1）使行政法法官脱离其工作的机关，不再受行政机关的监督，有利于增强行政法法官的地位，消除公众对行政法法官受行政机关控制的担心。（2）更有效率。在目前的制度下，有些行政机关的行政法法官案件负担过重、工作量过大，而其他行政机关的行政法法官却不怎么忙。统一的行政法法官联合会的建立，将使得行政法法官的工作负担更加一致。针对人们抨击行政法法官集中使用制度将破坏专业性的说法，他认为：“作一个通才的法官而不是一个专业领域的专家的重要意义，远远超出在某一个狭窄领域内专家的地位。法官就是’法官’，联邦和州的法官都是通才型（ generalist）法官。联邦法官或者州法官可以裁决所有类型的案件（一些特殊领域除外，如核管理委员会或者联邦能源管理委员会），那么，任何经过美国人事管理局严格考试被任命的行政法法官就有能力并能胜任联邦行政程序内的任何案件，无论是关于劳动关系、移民、社保、证券交易还是海防案件，都是没有问题的”。[6]
　　（三）反对意见
　　在主张把行政法法官彻底独立出来，或至少集中使用行政法法官的建议的另一端，始终存在反对声。1941年负责对行政程序展开广泛调查的司法部长行政程序委员会就拒绝关于设立行政法法官集中使用制度的方案，认为这与行政法法官的专业性相冲突，这一意见在国会审议APA草案时候被采纳。
　　1992年美国行政会议认为，建立联邦行政法法官统一体的建议其实正是在选择，是维持原有的行政法模式，还是推行新模式，使得行政裁决完全不同于司法裁决？[7]行政会议认为，国会最初将某些类型的争议案件交给行政机关而不是法院，是为了达成以下目标：（1）利用专家特长；（2）为某些类型的争议提供不那么正式、不那么昂贵的解决方式；（3）争议的裁决更加具有内部一致性；（4）行政机关可以控制行政裁决中的政策因素。如果实施行政法法官集中使用制度，将抛弃上述有利于行政裁决制度的每个目标，与法院的功能产生重复。美国行政会议认为，长期以来，行政裁决的成本已经越来越接近司法裁决的成本，把所有的行政法法官（可能还有主持非正式听证的行政法官和其他听证官）转变为通才型法官，会造成行政裁决的专家流失，成本增加，效率降低。[8]
　　二、行政法法官集中使用制度的地方实践
　　各州的行政裁决程序基本上照搬联邦模式，也都是行政机关聘请自己的行政法法官，同时保留做出最终裁决的权力。各州法律关于听证官员的规定不太一样。[9]过去大部分州中，听证官员的独立地位不如联邦的行政法法官。近年来，由于受联邦行政法法官制度的影响，各州都掀起听证官员司法化、独立化的运动，进度不一，有的州，听证官员的独立地位甚至超过联邦行政法法官。
　　（一）概况
　　加利福尼亚最早试验了行政法法官集中使用制度，1946年就建立了集中使用的听证官员制（centralpanel of hearing officers），适用于一部分行政机关。1961年修改州《行政程序法》时，把这个制度推广适用于根据州《行政程序法》规定需要举行听证的全部州行政机关。[10]目前管辖涉及150个州行政机关和800个地方行政机关的听证事宜。除了用审判式裁决方式解决纠纷外，还设有调解机构，以及专门针对公共行政机关劳动合同的仲裁部。[11]
　　上世纪70年代后，加州经验为阿拉斯加、科罗拉多、佛罗里达、马萨诸塞、明尼苏达、新泽西、田纳西、华盛顿等8个州所仿效。1981年修正的《州示范行政程序法》赞成采取行政法法官集中使用制，在第4节第202条和第301条中专门规定了设立行政听证办公室，供各州制定《行政程序法》时参考。

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