金融法的二元结构(4)

    微型金融与非微型金融的二元结构划分，在一些国家已经体现在了金融监管实践中。例如，在英国，财政部2004年12月发布了《促进金融包容》的战略文件。为促进金融包容，英国财政部还成立了一个规模为1.2亿英镑的“金融包容基金”。2005年2月，“金融包容专门小组”开始运作。金融包容专门小组经过调研，确认在以下三个领域优先促进金融包容：使用银行服务、使用可承受的贷款、使用免费的面对面的理财建议。无附属功能的基本账户制度也引入了英国，对于那些不能或不愿意使用基本银行账户的人，可获得一个邮政卡账户。2009年英国又通过了《储蓄账户法》，政府提供税收减免，鼓励低收入群体参加储蓄。在印度，2005年开始实施金融包容计划，低收入和贫困人口将获得一个“一般信用卡”以便他们能够便利地使用信用服务。印度储备银行要求商业银行在不同地区进行试点的基础上开展金融包容活动。此外，印度储备银行还采取了一系列措施以确保适当的银行设施提供给所有的人，诸如开设地区乡村银行、自助小组、允许银行在农村地区自由开设分支机构、允许储蓄账户透支，等等。[25]在一些国家还有专门的微型金融法。例如，坦桑尼亚在其1991年颁布的《银行与金融机构法》中专章规定了微型金融公司和小额信贷；巴基斯坦于2001年专门制定了《微型金融机构条例》；乌干达于2004年制定了《微型存款吸收金融机构条例》；肯尼亚于2006年专门制定了《微型金融法》；俄罗斯于2010年7月制定了第151号联邦法律，专门对微型金融和微型金融机构作出了规定。巴塞尔委员会2010年8月专门制定了相关文件对《有效银行监管核心原则》在微型金融中的适用作出了规定。中国银行业监督管理委员会出台的相关文件虽然对村镇银行、小额信贷公司等微型金融机构有所规定，但基本银行账户制度还未建立，存款利息所得税对穷人和富人一视同仁。这说明微型金融监管与非微型金融监管的二元结构划分在我国还未得到充分体现。

    金融监管分为审慎监管和合规（行为）监管。英国经济学家泰勒将审慎监管与合规监管的差异形象地描绘为审慎监管者类似于“医生”，其职业习惯促使他在发现病因后努力加以医治，而不是对当事人问责；而传统的合规监管者更像是“警察”，倾向于对违法行为立即处罚。[26]因此，泰勒认为金融监管模式应该是“双峰式”的，一峰是审慎监管机构，另一峰是合规监管机构。“双峰式”金融监管的构想运用到非正规金融、微型金融中也是合适的。“只有当微型金融机构发展到一定规模，并且能够获得政府所发放的允许他们向公众吸储的资格证书时，审慎的金融监管措施才能够发挥作用。”[27]因此，在非正规金融机构、微型金融机构的初创阶段，不应实行审慎监管。但遗憾的是，我国的部分银行规章中还有不少审慎监管的条款。[28]这实际上是相当挤占金融监管资源的。印度尼西亚于1992年曾批准设立了大量的人民信贷银行。

    这是一种非常小的银行，其资产平均数为16万美元，它们没有与国内支付系统相连。1998年12月，2 420家人民信贷银行共拥有约400万客户，但其资产只占全国银行资产的0.5%。印度尼西亚的经验已经证明，对于几千家小规模人民信贷银行的监管非常麻烦，且费用很高。进行监管的目的是为了保证整个金融体系的稳定，但实际上回报却是有限的。[29]在菲律宾，监控乡村银行的工作牵制了中央银行和存款保险机构的大部分监管力量。而在坦桑尼亚，正式的微型金融机构受制于银行规则和监管条款，而半正式的微型金融机构受合作社法案规制，其他的微型金融机构则要遵守公司法案。对基于社区的存款吸收型微型金融机构，有效的审慎监管的成本过高，多数非洲国家对这类机构的态度是，只要其资产和客户数量没有超过一定的规模限制，就不对其进行审慎监管。对于非正式中介的微型金融活动如加纳的储蓄收集（SU-SU），一般采取自由放任的态度，由本国民事法律或民事合同法律管辖，没有专门的监管规章。[30]鉴于国外的这些教训和经验，我国目前将正规金融纳入金融监管机构的监管范围，对于合法的非正规金融机构，则由地方政府或行业协会来监管。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“完善地方政府金融管理体制”，即蕴含了这一思路。但是，对于微型金融业务与非微型金融业务的二元结构划分，我国在监管上还没有作出足够的调整，以至于不能鼓励金融机构从事微型金融业务。

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