机构问题:机构是反腐败的载体
对于立法确立的实体和程序规定,必须通过一定的机构去执行。目前国外反腐败机构的类型,主要有负责协调、监察、调查、侦查、起诉、审判、预防和有关国际合作的机构。就具有司法权的机构性质而言,主要是警察型、检察型和单独设置的“非警非检型”调查或侦查机构,部分国家的议会调查机构和行政执法机构也具有一定司法职能,有的国家还设置有专门审判职能的法院或法庭。与反腐败体制相协调,在设置模式上,主要有专门设置和分散设置两种模式。专门设置模式分为独立专门设置型和附属专门设置型,前者是在普通的司法系统以外,设置具有协调咨询、调查侦查和预防及国际合作职能的综合机构,具有独立性;后者是在司法系统内部,将侦查权相对集中于一个专门的部门,在业务上具有专业性,但不具有独立性。分散设置模式分为独立分散型和协调分散型,前者是具和反腐败职能的机构独立行使职责,互不隶属,没有统一的领导和协调机构。后者是在分散设置的各反腐败机构之上,设置一个地位更高的领导或协调机构。 我国目前反腐败机构主要有执政党的执纪机关、行政监察机关和检察机关。虽然执纪机关和行政监察机关合署办公,但由于其领导体制和立法赋予的职能不同,形成执政党、政府和司法机关三个不同系统各负其责,由执政党执纪机关进行组织协调的格局,基本属于分散协调型。就司法机关而言,检察机关被宪法定位为法律监督机关,担负有对普通刑事案件的起诉、侦查监督、犯罪预防等职能,不是专门的反腐败机构。在这一机构中,只有内设机构反贪污贿赂局是专门的反腐败机构,属于附属专门设置型。对我国现行反腐败机构设置问题,理论界观点不一。有的主张“完善说”,认为:“中国反贪污贿赂的组织机构设置可以说具有鲜明的中国特色。表现在:其权力并非由一专门机关独揽,而是由共产党的纪律检查机关、行政监察机关、司法机关(主要是检察机关)等共同组成分工明确、各司其职又协调配合的反贪污贿赂专门机构体系”。并认为“目前应做的工作是在现有机构的基础上加以完善,而不是撇开现有的机构去另设独立的专门机关”。[10]有的主张“改革说”,认为目前“三司并立”的反腐败体制存在问题:在三机构之间缺少核心枢纽地位的机构,三者很难恰如其分地摆好位置;在监督对象上,三家分工缺乏规范化,使廉政工作难以避免出现“交叉带”或“空白带”;三个机构本身各自存在不少弊端。[11]对这种体制反思的结果是对现行机构进行改革,有的主张实行人民代表大会体制,即将反腐败机构隶属于人大;有的主张检察院体制,将反腐败调查与侦查权,统一归属于检察机关;有的主张实行行政体制,将反腐败调查和侦查权统一归属公安机关或监察机关。也有的主张“协调说”,认为保留“三司并立”的体制,在其中加入一个新的协调机构。[12]笔者认为,我国现阶段的反腐败机构建设的重点应是完善,在已经有专业化的反腐败侦查机构-反贪局的基础上,提高其地位,并以立法的方式确认。并可考虑将审判腐败犯罪的职能在人民法院审判序列中,分立设置专门的反腐败法庭。
职能问题:职能决定机构的空间
职能是一个机构合法运行的资格。腐败问题引起国际社会普遍重视后,要求赋予反腐败机构强职能或泛职能的主张得到认同,正如美国学者罗伯特.克利特加德所说:“因为腐败是最难对付的犯罪,所以赋予这一新机构的权力即使不是十分严厉的,也必须是广泛的”[13]我国理论界也敏锐地感受强化打击腐败犯罪的能力,在反腐败方面赋予反腐败机构秘密调查、侦听通讯等职能,加强国际合作、注重资产追回等,是新世纪国外刑事诉讼立法发展的趋势。为强化反腐败能力,反腐败机构应具有一些特殊职能,如秘密侦查、审计、强制作证、剥夺职务等职能。同时,赋予相关反腐败机构提高取保候审、审前羁押标准等职能。可从以下途径强化职能:一是提倡公秘结合或强化秘密侦查权:虽然侦查公开是目前提倡的发展方向,但由于腐败犯罪的特殊性,应以秘密侦查为宜,这是基于打击犯罪和保障人权两方面的考虑,一方面是由于腐败犯罪人往往具有一定权势和反侦查能力,公开侦查阻力较大;另一方面是由于公职人员的职务原因,公开侦查将影响其执行职务所需要的公信力。同时,为适应侦查方式从由供到证转变为由证到供,应该赋予反腐败机构秘密侦查职能;二是提倡反腐败侦查职能应具有“多科性”,由于腐败犯罪具有复杂性,应综合运用会计、金融、税收等经济学科的方法展开侦查,如审计方法在经济学科中具有综合性质,可考虑将审计职能配属反腐败机构;三是建立强制作证和特殊强制措施体系,由于腐败嫌疑人往往以保守公务秘密为由,拒绝作证,以职务形成的权力对抗干扰侦查,赋予反腐败机构可以强制作证和通过程序剥夺或暂时停止腐败嫌疑人职权的职能是必要的。
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