体制问题:反腐败政治体制决定刑事司法制度。
在国外政治体制中,反腐败体制大略可分为集中型、分散型和协调型三种主要体制。集中型是由最高决策层直接领导反腐败的调查或侦查机构,侦查机构设置一元化,如新加坡的反贪污局体制,直属总理领导;分散型是由司法机构独立运作,在司法机构之上不存在有控制或领导关系的政治决策机构,侦查和调查机构设置多元化,各有分工或侧重,如美国的联邦调查局、监察长办公室、海关、检察机构各自行使职权,并无统一的领导或协调机构;协调型是由政治决策层或议会、最高检察机构、最高行政机构控制反腐败协调机构,再由反腐败协调机构统一协调各侦查和调查机构,如印度的中央监察委员会,协调有监督权和决定权的各个行政机构和中央调查局。
司法系统是政治系统的子系统,政治体制影响和决定司法体制。总体上讲,我国反腐败体制属于协调型,但具体实行的是执政党主导型反腐败体制,由执政党的党内监督机构具体组织协调反腐败。中共十四大以来,逐渐形成了“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制。这一领导体制和工作机制有其合理性,但由纪委组织协调不尽符合依法执政的要求。要改变这种状况,根本的出路在于建立国家的、有普遍适应性的反腐败体制,具体可考虑将行政监察系统改为人民代表大会序列的廉政委员会,统一对行政和司法系统实行监察,同时,作为组织协调反腐败的国家机构,将纪委组织协调,改为廉委组织协调,仍然实行纪委和廉委合署办公。将我国反腐败政治体制改革为:“党委统一领导,党政齐抓共管,廉委组织协调,司法机关独立行使职权,依靠群众的支持和参与”的体制。在这种体制下,执政党保持对反腐败的统一领导权,落实到执行层面,则由与纪委合署办公的廉政委员会组织协调,体现依法执政。司法制度也相应地改革为协调型体制,在廉政委员会的协调下,司法机关依法独立行使检察权和审判权。
立法问题:立法是法治化的前提
根据依法执政的要求,立法是反腐败的前提,只有通过立法厘清一些基本问题,才能使反腐败在法治的轨道上运行。关于反腐败立法问题,国外主要有三种形式:一是在刑事诉讼法中规定关于惩治腐败的条款,如俄罗斯刑事诉讼法典就规定有暂停职务的程序;二是在宪法中规定关于惩治腐败的专门条款,如《菲律宾共和国宪法》,设立专门机构“Tanodbayan”,调查贪污舞弊行为。设立专门机构“Sandi-ganbayan”,审理贪污贿赂犯罪案件,制订专门法律确定“Sandiganbayan”的职责权限,巴布亚新几内亚《宪法》第217条规定“廉政调查委员会”条款;[6]三是在刑法和刑事诉讼法之外,制订专门惩治腐败的法律,这些法律通常被称为“廉政立法”或“反贪污贿赂法”,近几十年来,已经有近70个国家制定了专门的反贪污贿赂犯罪法。[7]这些法律主要是实体与程序合一,有的偏重实体,有的偏重程序。如印度《1988年防止腐败法》,建立特别法官和即决审判机制;韩国《2001年反腐败法》,建立的反腐败委员会和特殊的反腐败启动机制;新加坡《预防腐败法》(1960年制定,1993年第7次修改)建立的特别调查权,腐败犯罪的新型证据,如贿赂推定、习惯证据等,1989年《没收贪污所得法》更是一部专门惩治腐败和程序法,用以补充和完善刑事诉讼法的有关规定。泰国最高法院在2000年还公布《关于国家公职人员刑事诉讼程序的规定》,对国家公职人员刑事审判庭法官的职权、缺席审判、秘密审理、计算机录制资料和程序证据的采信、电视作证及效力,以及对请求确认国家财产的程序和针对国家反贪污委员会成员的诉讼程序作出详细的规定[8]。
在我国理论界,主张专门立法已成为共识,但在具体设计上有四种模式:党纪政纪与实体法及程序模式,认为应包括刑事实体、刑事程序、党纪、政纪和反贪污贿赂的政策等内容,形成一部诸法合体的普通法律;实体法与程序法模式,主张建立实体与程序合一的反贪污法;实体法与程序法及组织法模式,主张订立《国家反腐败法》,规定实体与程序以及反腐败机构;特别程序法模式,主张采用制订专门侦查程序法的立法模式。[9]目前制订《反腐败法》的主张已得到政治决策层的认可,同时,对《刑法》、《刑事诉讼法》的修订也提出要求。制订专门的反腐败法,可在法律层面将反腐败的体制、机构以及一些关于实体和程序的原则性问题,进行规定,基于平衡性、协调性的需要,对有些专门性、特别性的问题,可在修订《刑法》、《刑事诉讼法》时进行规定。
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