多中心治理理论面临的困境及对策

多中心治理理论在中国面临的困境及对策

摘要：多中心治理理论提供了一种不同于传统的科层制管理的新思维，它打破了单中心的政府统治模式，强调以政府、社会还有现代意识的公民作为治理主体，然而由于多中心治理理论本身的局限和移植到中国的局限，多中心治理的实现还困难重重。转变政府角色和职能，发展社会组织，培育现代公民，充分发挥中国特色的党、人大和政协等组织的作用，才是解决这些困难的可靠对策。

关键词：多中心；困境；对策

自从20世纪80年代以来，西方国家兴起了一场以“新公共管理”为核心内容的声势浩大的政府改革运动，多中心治理理论作为这场运动的最新成果，为公共治理提供了一种全新的价值理念和制度安排。 该理论从它诞生之日起就迅速成为学术界的热点，也是一个理论上的全新的研究领域，很多学者（当然也包括国内）都对其作了深入性﹑系统性的研究。笔者在梳理他们的研究成果时，发现目前国内学术界对该理论研究的兴趣点和兴奋点主要集中在于介绍该理论或建构该理论的理论体系，这些都属于该理论的理论研究。当然也有很多学者侧重该理论的应用研究，比如臧乃康探讨了多中心治理理论对长三角区域公共治理合作机制的重要意义【1】.宋敏探讨了多中心治理理论视角下的农村公共物品的供给机制问题【2】.龙献忠分析了高等教育多中心治理的内涵、必要性和意义【3】这些学者将多中心理论与现实问题紧密结合，提出了一些有建设性的见解。综上所述，无论是对多中心治理理论的理论研究还是应用研究，都没有系统性的分析该理论在中国应用面临的困境及对策。本文在综合前人的成果基础之上，尝试探讨这一问题。

一、多中心治理理论的基本内容及主要特征

（一） 对多中心治理理论的内涵界定

对这一理论的内涵的准确把握，我们需要理解“多中心”和“治理”这两个关键性的概念。

多中心”概念，最早是由迈克尔·博兰尼1951年在《自由的逻辑》一书中提出来的，此后成为人们瞩目的焦点。博兰尼区分了社会的两种秩序：一是指挥的秩序，一是多中心的秩序。 “多中心性”在博兰尼的文章中是“负重(六边形)框架上各顶点的相互移动”,这样的相互适应移动状态即形成了“多中心秩序”。将若干要素排列为多中心的任务就叫多中心任务. 在博兰尼那里，“多中心”只是描述他所发现社会秩序的特征的一个词汇，而经过奥斯特洛姆等人的阐述和发展。“多中心”一词已成为一种思维方式和理论框架，更成为公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。当然对这一概念最权威的解释应该属文森特．奥斯特罗姆“大城市地区地方管辖单位的多样化可以理解为一种“多中心政治体制”，意味着有许多在形式上相互独立的决策中心，它们在竞争关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以以连续

的、可预见的互动行为模式前后一致地运作”【4】.可见多中心的实质就是打破了单中心的政府统治模式，强调以政府、社会还有现代意识的公民作为治理主体，对公共事务进行管理，为人类提供服务。

“治理”，英文为Governance，原意是控制、引导和操纵。在1989年世界银行关于非洲的报告中，“治理”一词首次出现；1995年全球治理委员会在一份题为《我们的全球之家》的报告中,界定治理为:各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。短短十几年，治理理论迅速发展成为一套内容丰富、适用广泛的理论。在社会科学的许多领域，如政治、行政、管理等方面得到广泛运用，并日益受到广泛的重视。 治理理论虽然得到广泛的运用，但治理一词的确切定义在理论界仍存在着较大的争议。作为治理理论的主要创始人，罗西瑙将治理界定为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。另一位研究治理的学者格里·斯托克提出了五种关于治理的观点：

1．治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社会公共机构和行为者； 2．治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊性；

3．治理明确肯定了涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖；

4．治理指行为者网络的自主自治；

5．治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。「【5】

通过对于“多中心”与现代“治理”概念的分析,可以对多中心治理的含义进行描述:多中心治理以自主治理为基础,允许多个权力中心或服务中心并存,通过相互合作给予公民更多的选择权和更好的服务,减少了“搭便车”行为,避免“公地的悲剧”和“集体行动的困境”,扩展了治理理论的公共性「6」 （二）多中心治理理论的主要特征

通过对多中心治理理论内涵的界定，我们可以发现该理论之所以具有旺盛而强大的生命力，主要在于它强调国家与公民社会之间不是零和博弈，只要运用得当便可实现双赢合作，即它指出维护公共利益实现公共合作，需要多元、民主、自治、合作，而不是政府的一元化管理和对资源尤其是公共资源的垄断。具体说来，首先，多中心治理理论在权力的合法性来源这一问题上，摒弃了政府作为唯一权力中心的霍布思式的观念，认为各种非政府组织、民间自治团体、协会同样可以成为合法权力的来源；其次，在处理国家与公民社会这一重大的关系问题上，它抛弃了二者二元对立的陈腐观念，强调二者通过谈判、对话、沟通等方式来实现合作；再次，多中心治理的结构不是传统的韦伯式的科层制管理，而是网络型的交织型的治理结构，每个中心就是网络上的一个节点，每个中心体可以与其它中心体自由交流，直接表达自己的利益。

通过对多中心治理理论内涵的描述，显而易见它是建立在对传统统治理论批判而又继承的基础上建立起来的。它与统治相比，主要特征在于：

1、多中心治理在治理主体上，由传统的一元主体转变为多元化的主体，它既包括传统的政府，也有企业、非营利组织、公民社会、社会组织等。在市场经济条件下，催生出多元化的利益诉求，多元的利益诉求催生多元的组织。基于利益的均衡，现代治理倡导多元共治。

2、多中心治理在治理方式上，由政府强制为主转变为平等基础上的对话和协商，强调治理主体在分工的基础上保持合作，符合现代民主的理念和精神。

3、多中心治理在治理结构上，由传统的线性的科层制结构转变为多核心的网状式，每个中心就是网络上的一个节点，每个中心体可以与其它中心体自由交流，直接表达自己的利益。

4、多中心治理在治理目标上，由传统的统治转变为追求善治，实现国家、社会、公民三者的良性互动。

二、多中心治理理论的缺陷

（一）多中心治理理论的固有缺陷

1、多元主体之间的关系不易把握，尤其是作为作重要的主体：政府和社会组织之间的关系不易把握。目前国内学术界通常认为二者的关系主要有以下两种：一种认为二者是相互合作互利共赢的关系,如社会组织与政府良性互动或互动的互益互助、合作互强或共生共强、资源相互依赖等;另外一种观点是强调二者的对立和制约的关系,如公民社会制衡国家、公民社会对抗国家等.因此我们不能简单的说两者是对立或合作的关系，只能说二者既对立又合作。然而在何种情况下二者是对立的，在何种情况下二者又是合作的？二者合作和对立的界限如何把握？特别的是，政府作为最重要的治理主体，掌握着大量的资源，权力具有扩张性，如何保障社会组织不被政府干预，独立的发挥自己的功能？二者的权责关系如何把握，当出现公共危机之时，政府是勇敢承担责任，还是会欺骗公众，推卸责任？这一系列重要问题，多中心治理理论都没有给出明确的答案。

2、责任与效率的关系二者很难兼顾。多中心治理的结构是网状型的，在这种网状型的结构中存在着多个治理主体。为了保证各个组织都能履行责任，必须明确各个组织的责、权、利，这样才能用责任机制来激发各主体的积极性，确保它们发挥自己的功效；但与此同时，责任归属过于明确，也可能妨碍高效的合作，

在应对突发事件实现共同目标方面，也存在着明显的不足。

3、社会组织自身的问题，或者说功能性失败问题。多中心治理理论强调要充分发挥社会组织的作用，认为公民社会能够成为沟通政府与公民之间关系的桥梁，分担政府的部分职能，使政府从那些管不好也管不了的领域中退出，从而在一定程度上解决政府失败问题，更有效的达到“善治”目标。但从现实中大量的事例可以发现，社会组织远没有多中心治理理论所认为的那样完美。它们同样可能存在各种问题：

①社会组织的发展存在体制性障碍。在一些传统的强政府主导型的国家，对

社会组织的认识的局限和制度安排的缺失，使得社会组织的发展面临各种体制性障碍，如社会组织的登记注册，资格认证问题。

②社会组织还面临筹资渠道单一，资金短缺，自我生存能力薄弱的问题。社

会组织作为非盈利性机构，如何给自己“造血”，而不仅仅依靠“输血”，这些问题都亟待解决。

③社会组织的监管也存在问题。社会组织作为独立的组织，也会追求自己的

利益，在利益的驱动下，有可能做出与公共利益相违背的事。多中心治理强调政府缩小权力，不再成为唯一的权力中心，社会组织面临问题时，如何监管？靠谁监管？这些问题，多中心治理也没有做出很好的解答。

4、主权国家和全球治理组织的关系问题，尤其是二者面临冲突时。多中心治理理论是在全球化深入发展，各种全球性问题出现，面临“全球治理危机”的大背景下出现的。而全球化在本质上就是西方发达国家主导的，发展中国家被迫卷入的。因此多中心治理难免会被打上发达国家的“烙印”，多中心治理强调国际组织也可以作为治理主体，管理民族国家的事务，这难免会降低和削弱主权国家的作用，而各种国际组织在很大程度上受某些大国的操纵，这样一来，多中心治理难免会给某些国家以干涉他国内政的机会。当主权国家和全球组织发生冲突时，它们的利益谁来协调？如何协调？这些多中心治理理论都没有给出很明确的答复。

（二）多中心治理理论移植到中国的局限 任何一个理论应用到他国，必须与该国的具体实际想结合。马克思主义到中国，尚且有其局限性，多中心治理理论应用到中国，由于国情不同更有其局限性。 1、政府的角色和职能很难转变。长期以来，我国政府职能体现为全能型政府特征，政府充当“划桨”而不是“掌舵”的角色。一方面，政府机构集中了社会经济发展的各种职能，其结果是政府管了太多不该管并且根本也管不好的事，承担了许多本身不该承担的职能，使政府执行自己本身职能如宏观调控的能力受到严重削弱。另一方面，由于行政权力不受任何其它力量的制约和约束，必然造成“官本位”的思想，习惯了权力的高度集中统一和自上而下的执行方式。而多中心治理要求政府放弃唯一治理主体的地位，提倡各治理主体在平等基础之上的对话和协商，在多中心治理之下，资源和权力都实现了优化基础之上的分散，这些在很大程度上与政府的利益发生冲突，在这种背景下，政府的角色和职能如何转换，成为考验多中心治理能否在中国实践的关键性变量。

2﹑社会组织的发展存在着各种障碍性的因素。中国公民社会发展的制度环境中既存在着有利于其发展的制度性因素，也存在着不利的制度性因素或者说制度性障碍。这些制度性障碍包括：民间组织登记管理上的双重许可制度，民间组织监管上的双重负责体制，年度检查制度，请示报告制度等一系列制度性规定。这些制度性障碍使得民间组织发展面临着注册困境、定位困境、资金困境、知识困境、

人才困境、信任困境等多重困境。出现这些制度性障碍的原因在于，公民社会制度环境的设计者和供给者出于维护政权和政治稳定的考虑而在公民社会组织监管上表现出强烈的限制和控制取向。背后的深层原因在于将公民社会与国家对立起来的理论思维和对民间组织根深蒂固的不信任和防范心态。如何消除这些不健康的心态和障碍性的因素也考验着多中心治理理论。

3﹑中国传统政治文化的影响依然存在。政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。这个政治文化是由本民族的历史和现在社会、经济、政治活动进程所形成。人们在过去的经历中形成的态度类型对未来的政治行为有着重要的强制作用。【7】而中国的传统政治文化，按照阿尔蒙德的划分属于典型的依附型或者说是臣民型的政治文化，在这种政治文化中，臣民习惯了服从。现在这种文化的影响力依然强大，公民即使在其利益受到损害的时候，他们仍然较多地采取一种忍让的态度。在这种政治文化的影响下，公民无法真正实现自己的公民权利，更谈不上积极的参政议政，没有真正意义上的现代公民这一基本条件，就无法形成公民社会，而所谓的多中心治理也就只能是空中楼阁。

三﹑中国多中心治理困境的对策 （一）政府层面

政府作为最重要的多元治理主体，必须首先转变自己的角色和职能。在多元治理的格局下，政府不再是唯一的管理主体，不能再充当“划桨人”，只能作为“掌舵人”。所谓“掌舵人”就是要把握好治理的方向，为其它的治理主体保驾护航。在多中心治理条件下，政府应该放弃“全能型”政府的陈旧观念，把那些本来不该属于政府管以及那些政府管理不好的领域交给社会组织等其它的治理主体，“抓大放小”全力做好宏观调控和宏观指导，优化治理格局。此外，政府应该改变传统的“指令性”的管理方式，尊重其它的治理主体，在平等的基础上和其它的治理主体进行友好协商，通过对话来解决有关治理中的问题。尤其指出的是，政府应该消除对社会组织的不信任态度，通过加强与社会组织的沟通与合作，增强互信，在信任的基础上出台一些保护性的法规和政策，促进社会组织的良性发展，使得社会组织真正承担起多元治理的重任，促进多中心治理格局的建立与完善。

（二）社会组织层面

作为相对弱势的治理主体，社会组织首先需要主动地慎重处理好与政府的关系，维系好与政府之间的合作。在活动目标上，社会组织需要明确自己的定位，摆正自己的位置，主动为政府分忧，为人民解愁。社会组织应当以恰当的方式参与多元治理，在活动中要遵守非政治性原则，特别要致力于那些政府没有能力也不愿意顾及的领域。

作为多元治理主体之一的社会组织，要想真正的发挥自己在多元治理中的作用，可以充分发挥自己在制度供给中的效率优势，增加公共产品供给。社会组织在提供公共产品方面，既有政府的公共性特征，又有类似于企业的运作方式，因此更加灵活，在提供公共产品时也比政府更加高效。提供有效的公共服务是社会组织的立身之本和力量之源。社会组织可以整合多种社会资源，帮助政府建立和完善公共产品的供给、服务、监督和管理。出动管理那些政府管不好也不愿意管的领域，切实发挥自己的功效。

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