易门县土地整理项目中存在的若干问题浅析

易门县土地整理项目中存在的若干问题浅析

摘要：本文通过对项目的实地考察和对不同项目的家庭反映意见的定性和定量分析，论述了项目从规划和设计阶段,土地整理完成后投入使用过程中每个阶段中有待改善的问题,通过借鉴国内外研究成果来分析和探索各阶段中存在的问题进而提出完善本区域实施土地整理的措施,从而实现土地资源的有效利用和为土地资源科学管理提供参考，为解决易门县三农问题，促进新农村建设提供依据。

关键词：土地整理；项目；问题；易门县

1 引言

土地是财富之母，是人类社会的生产资料，南方丘陵地区土地整理的目标单一、供需平衡任务尚未完全实施、统筹乏力、资金收集利用、监督不到位等突出问题存在项目差异。面对我国的土地资源,特别是耕地资源短缺和日益严重的土壤侵蚀问题,积极开展土地整理工作,保持耕地总量的区域动态平衡,并坚守18亿亩耕地红线，以及解决“三农问题”和保护生态环境都具有重要的现实意义[1]。在本区域内山区面积较大，绝大部分属丘陵地貌，土地整理以农村土地综合整治为主,农民是该系统中一个重要的参与者，其配合与否,农民利益和土地整理与社会、经济、生态效益,对于地整理项目的实施起着至关重要的作用,同时也是土地整理项目和整理绩效评估的一个重要因素。

目前如何采取正确的措施来实施土地整理，优化土地整理，维护农户的权益，提高土地整合质量，优化对田、水、路、林、村的配置，强化责任等一系列问题大多数学者并没有在其研究中详尽的提出。由于该地区农业土地是混乱的、分散的、高产耕地较少,人多地少的矛盾，水土流失、荒漠化、滑坡等生态问题日益突出,迫使该地区加快对土地的开发和治理。本文通过对农户实地的考察及不同项目的家庭反映意见的定性、定量分析，对项目从规划设计阶段到整理过程中再到整理后的土地投入使用中各阶段存在的问题进行初步探讨，从理论上分析各阶段存在的问题以期对本区土地整理这一领域提供一些参考，优化整合土地整理的各方面。

2 易门县概况

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2.1易门县自然地理概况

易门县地处滇中高原西部，玉溪市西北，东经101°54＇13\至102°00＇10\、北纬24°29＇01\至24°47＇15\，东西宽44公里，南北长57公里，总面积1571平方公里。本区位于绿汁和商朗-大龙口断裂带之间,扒河、绿汁江从边界流过,造成地形中北部高,西南低,有山涧盆地、切割深中山、中山峡谷,峡谷,浅切中山四种地貌组成。全县国土面积1571平方公里，山区面积98％，地处亚热带季风气候区,干湿,雨热同期,气候日差异较大、年差异较小。本区域内水资源丰富，包括丰富的地表水和地下水，地表水总量为2.3亿立方米，地下水为0.85亿立方米。 2.2 易门县社会经济概况

2012年易门县总人口17.3001万，农业人口11.7295万，占总人口的67.80％；非农人口为5.5706万，占总人口的32.20％。据2012年易门县统计资料显示，当年现价生产总值为（GDP）859095万元，其中第一产业产值为206182.8万元，占GDP的24％；第二产业产值为374565.42万元，占43.6％；第三产业产值为278346.78万元，占32.4％。易门县农业经济的发展主要依靠烤烟创收，2012年全县烤烟栽植95634亩，产量达到1279万斤，收购金额28262万元，副业主要是以畜牧业、蔬菜、水果主导,其中最具特点的是开发利用野生真菌,早期冬季蔬菜种植销售。 2.3 易门县土地利用概况 2.3.1 土地利用现状

2012年易门县全县土地总面积157125.53公顷，其中：耕地面积为24087.34公顷,占土地总面积的15.33%；园地面积为3849.58公顷,占土地总面积的2.45%；林地面积54941.72公顷,占土地总面积的34.96%；其他农用地15963.95公顷,占10.16%；城镇用地面积4273.81公顷,占土地总面积的2.72%；农村居民点2608.28公顷，占土地总面积的1.66%；采矿用地5.08公顷，占土地总面积的0.0031%；其他独立建设用地2262.61公顷，占土地总面积的1.44%. 交通水利用地面积为24700.13公顷,占土地总面积的15.72%；其他建设用地用地面积为329.96公顷,占土地总面积的0.21%；水域面积为1194.15公顷,占土地总面积的0.76%；自然保留地面积为22908.90公顷,占土地总面积的14.58%。 2.3.2土地整理状况

从2009年至今易门县在2个街道办事处1个镇1个乡3个民族乡都开展了不同级

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别的土地整理项目。由于易门县土地利用程度高,土地闲置资源较少,然而大部分待开发利用的草地和未未利用的耕地大多位于农村,大部分土地坡度斜率较大,土壤有机质含量低,由于干旱,水资源短缺这些未利用土地只能开发为林地或草地,作为耕地发展潜力较小,因此,要想满足社会和经济的发展只有通过开发土地资源,尤其是耕地资源需求才有可能,通过对项目区的综合整理，提高耕地质量,改善农田生产效率,相对增加有效耕地面积。据统计,土地整理项目实施后,各项目区平均产量及产值水稻产量从500公斤增加到550公斤，亩产值为1705元；小麦亩产量从250公斤增加到350公斤，亩产值可达752.5元，烤烟亩产量从80公斤增加到156.4公斤，亩产值达到2316.284元，极大提高了土地的生产力和产出率。通过整理，水稻、小麦、烤烟等作物产量有所提高,水稻提高32公斤,小麦提高100公斤,烤烟提高36.4公斤，每亩耕地年产值提高489.9元，总产值增加248.04万元，增加粮食产量78.98万公斤。

3 易门县土地整理项目中有待改善的问题

易门县土地整理的侧重点在农村，在农村土地整理的各个方面并不成熟,在不断的尝试和实践中我们会发现在项目开展的不同阶段会存在各种不一样的问题，为了更好地保障农民的权利和利益，就要加强各项目不同阶段的的配合与协调，每个参与单位做好本职工作，规划单位、政府、参建单位和农户共同参与各阶段的项目，做好协商，不同地域采取适合的方式，保证项目按相关规定以质量作为前提来完成项目。 3.1规划设计阶段

3.1.1土地开发和整治系统不健全

土地开发整理是一项系统工程，涉及广泛，目前易门县各级土地整理规划不统一,标准也有很大的差别，因为不同的政策，造成了项目重复、资金管理混乱，土地开发整理混乱。一些省级重点项目在县级项目中重复出现，导致浪费人力、物力、财力，项目计划出现不同的结果,导致增加预算,减少需要开发项目范围。 3.1.2项目区整理的必要性与适用性问题

易门县因处于绿汁和商朗-大龙口断裂带之间,有扒河、绿汁江从边界流过,造成地形中北部高,西南低,有山涧盆地、切割深中山、中山峡谷,峡谷,浅切中山四种地貌。地形差异导致项目选择范围和面积在某种程度上,不能达到相应规定。云南省土地开发整理项目管理实施细则中指出省级补助项目是为了提高当地政府和群众的积极性，对土地开发整合人力、物力和财力所需资源，给予少量的资金补助开发就能很产生效益

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的投资项目，开发项目属于省级贫困和受影响的地区在项目的建造中应该获得相应补助金和支持。省级项目建设规模30公顷（450亩）以上，建设期为1年”[2]。为申报相关项目，在土地整理项目中就会存在大量零散小地块。如：在市级铜厂乡碧多村土地整理项目中某些地块远离村庄，机械设备只有从村中通过才能开展土地整理，村中的道路并不足于让机械通过，如果到达这些地块还要在开挖机械道路，原道路只有1.8米；此地块的坡度大于25°，如果尝试发展,会造成土地资源，人力资源，物力资源和财政资源的浪费。

3.1.3农户﹑政府﹑设计方意见的不协调

在规划设计阶段由于农户﹑政府﹑设计方对区域内地块初设的不同规划要求，造成规划阶段设计的不断变更，时间的延迟。由于对专业知识的认识并不具有统一性，因而在对地块规模、灌排水渠位置、水源地的选取等的都会存在一定异议。三方应在尊重科学合理规划的前提下，以农户的利益为重，充分尊重农户的意见。 3.1.4土地权属确认存在多重问题

农村土地整理涉及到农村公共土地、工矿企业用地、宅基地、耕地等多种用地性质变更，涉及到房产权、土地承包权等多种经济利益。在实施过程中，容易产生纠纷。只有加强土地权属管理，依照法律规定对土地所有权,遵循自愿、公平合理的调整,以防止新的土地所有权纠纷 。在开发和整理之前,应明确土地所有权和土地利用现状; 开发和整理后,应及时有效的开展土地变更调查和土地变更登记。结合集体土地确权登记发证工作，规范落实土地权属，防止群体性事件发生，维护土地整理工作秩序[3]。 3.2整理过程中

3.2.1少数项目未按规定开展

少数个别项目缺乏严格执行制度，不按规定公开招标，采取了邀标方式确定施工单位；个别项目存在施工单位资质较低、公告范围小等情况；个别项目区域没有设立公告牌等等。主要原因是开展土地开发整理工作之初对此类问题没有明确的规定，加之一些补助项目受地域社会经济发展条件、项目建设规模等情况限制，造成一些项目未严格按“五项制度”的要求规范运作[4]。 3.2.2 设计变更现象比较普遍且混乱

一些项目规划方案并不完全符合当地实际和群众意愿,必须改变很多次才能实施方案。《云南省土地开发整理项目管理实施细则（修订稿）》第二十七条中规定：涉及

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