华东师范大学MPA学位论文 上海市道路网格化管理研究
高速公路由于其相对独立性与封闭性，将高速公路按其管理运营路线进行责任网格划分，即每条运营高速公路划分一个责任网格，共计15个责任网格（表5-2）。
表5-2：高速公路运营里程与责任网格划分数量表
序号 路线编码 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 G010 G010 G055 G065 S102 S104 S105 S105 S109 S112 S130 S130 S130 S130 S307 高速公路名称 A30同三高速公路 A6新卫高速公路 A11沪宁高速公路 A8沪杭高速公路 A2沪芦高速公路 A4莘奉金高速公路 A5嘉浏高速公路 A5嘉金高速公路 A9沪青平高速公路 A12沪嘉高速公路 A30东环高速公路 A30东南郊环高速公路 A30南郊环高速公路 A30北郊环高速公路 A7亭枫高速公路 合 计 路线里程（公里） 46.330 20.160 24.230 47.670 42.309 54.477 13.020 17.390 44.180 18.350 13.560 50.710 27.350 38.780 20.740 479.256 责任网格数量 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 15
（2） 市管公路责任网格划分。目前，上海市管公路共计400.898公里，其 中国道177.576公里，省道223.322公里，分布于A20以外上海各区域（包括A20浦西段），其中陈海公路位于崇明岛。由于市管公路分布较为分散，因此市管公路责任网格划分路段不宜过长，一般安排责任网格里程在20至30公里左右，且按照路线相近的原则进行责任网格划分。据此原则，将市管公路划分为14个责任网格（表5-3）。
表5-3：市管公路里程与责任网格划分数量表
序号 路名 路线编码 38
起讫地址 里程（公里） 责任网格数量 华东师范大学MPA学位论文 上海市道路网格化管理研究 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 序号 11 12 13 外环线 沪青平高架 A30郊环 沪青平公路 沪太公路 蕴川公路 沪莘枫公路 浦星公路 沪宜公路 曹安公路 路名 沪南公路 金山大道 陈海公路 A20 S109 S130 G318 S126 S127 G320 S123 G204 G312 路线编码 S122 G010 S128 合 计 徐浦大桥东台--隧道东出 延安路交界--沪青平高速交界 水产路--同济立交 A20--金泽 外环线--界河桥 蕰川路跨线桥南台--钱陆路 A20--枫泾 环南一大道--星火农场 江苏交界--宝安公路 万镇路--外安路 起讫地址 康桥--远东大道 金卫--杭州湾大道 北陈公路--北沿公路 50.100 1.120 2.300 51.930 20.870 14.500 68.300 32.164 25.232 23.480 里程（公里） 33.620 8.634 68.648 400.898 2 1 1 2 1 1 1 责任网格数量 1 2 14 2
（3） 区、县公路责任网格划分。目前，上海区、县管养公路共计2647.093 公里，分布于闵行区、浦东新区、南汇区、奉贤区、金山区、松江区、青浦区、嘉定区、宝山区和崇明县十个区县，由每个区、县公路管理署进行养护管理。由于区、县公路集中分布于一个区、县境内，管理相对比较集中，所以责任网格划分的里程可以相对较长，一般安排里程在40公里左右，且按照路线相近的原则进行责任网格划分。根据以上原则，将各个区、县公路按里程划分为相应数量的责任网格（表5-4）。崇明县管养公路有81.335公里位于长兴岛与横沙岛，由于岛与岛之间交通来往不变，委托两岛分别设一个责任网格，并组织巡视人员进行巡视。浦东新区和宝山区的公路已经纳入城区网格化管理，所以，不再对这两个区的管养公路进行责任网格划分。
表5-4：区、县公路里程与责任网格划分数量表
序号 1 2 3 4 5 区县公路署 闵行区 南汇区 奉贤区 金山区 松江区 管养里程 255.459 225.436 339.673 211.47 210.145 39
责任网格数量 6 6 8 5 5 备注 华东师范大学MPA学位论文 上海市道路网格化管理研究
6 7 8 青浦区 嘉定区 崇明县 合 计 177.942 265.821 410.136 2647.093 4 7 11 52 长兴、横沙各1个 据此，全市公路一共划分为81个管理网格。
第三节 明确管理流程
一、总体流程
根据上海道路网格化管理“三个管理阶段、七个工作环节”的总体管理流程要求（图5-1），即“三个管理阶段”是指：发现问题、任务派遣、处理问题；“七个工作环节”是指：信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案和综合评价。
1、 信息收集
根据问题的反映渠道的不同，信息通过两种方式进行收集：
第一种方式，道路网格化管理专业监督员在规定的网格责任区内巡视，发现城市管理问题后通过手持移动终端，将位置、图片、表单、录音等信息上报到道路监督、指挥平台。
第二种方式，城区网格化监督、指挥平台可以将城市管理中与道路有关的问题，通过市级监督平台，将有关信息报送到道路监督、指挥平台，并立案处置。
图5-1：道路网格化管理总体流程示意图
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发现问题道路专业监督员城区网格监督员城区网格化市级监督平台区属设施城区网格化监督平台立案指挥平台派遣信息员（受理）值班长/信息员（立案/派遣）市管处（派遣/督办）公路处（派遣/督办）区市政署（处置/派遣）区属设施公路署（处置/派遣）区属养护单位（处置）市属设施市管署/高速署（处置／派遣）市属养护单位（处置）市属设施值班长/信息员（结案）信息员（核查）市管处（核查/结案）公路处（核查/结案）监督平台指挥平台处置平台市网格化平台一级监督平台二级指挥化平台三级处置平台作业终端市属设施信息处置流区属设施信息处置流市属设施处置信息反馈流养护作业单位终端区属设施处置信息反馈流
2、 案卷建立
根据道路网格化管理的实际情况，道路网格化专业监督员报送的信息，根据信息内容，分别直接在道路网格化指挥平台建立案卷，由指挥平台负责根据不同的案件内容派遣任务进行处置，监督平台只负责过程监督；由城区网管监督员报送的信息，如果设施到道路市属设施的问题，由区、县监督平台负责立案，此时道路网格化监督、指挥平台视作为城区网格化监督平台的一个处置节点。
3、 任务派遣
在道路网格化监督平台建立的案卷，由道路监督平台负责根据信息的内容，按照职责分工派遣到指挥平台处置；由道路指挥平台建立的案卷，分别由各指挥平台负责派遣任务进行处置，道路网格化监督平台只负责过程监督；由城区网格监督员报送的信息，如果涉及到道路市属设施的问题，由城区网格化监督平台负责立案，并将案卷派遣到道路监督平台。
4、 任务处理
道路网格化管理处置平台负责任务的具体处置工作。城市道路市属设施由市管处指挥平台直接派遣到市属设施养护作业单位具体处置，公路市属设施由市管
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署、高速署负责受理，并负责将具体的处置要求派遣到市属设施的养护作业单位；区属设施由区市政署和公路署相关职能部门，接收到市管处或公路处指挥平台的指令后，按照具体要求在规定时限内完成案件处理。如有特殊情况不能按时完成，可说明原因，申请延期处理。
5、 处理反馈
在案件处理完毕后，各处置单位将处理结果反馈到相应的指挥平台，再由指挥平台反馈到相应的监督平台。整个信息反馈过程实现信息资源共享，从城市网格化管理市级监督平台，到各城区网格化监督指挥平台，以及道路监督和指挥平台，都能够在同一时间了解到各类部件和事件的具体处置情况。
6、 核实结案
接到处置信息反馈后，按照“谁立案，谁结案”的原则，道路监督、指挥平台根据案卷立案主体实施案件处置情况的核实工作，即将处置完毕的信息，通知发现该问题的道路专业监督员或城区网格监督员，再次到发生地现场核查处置结果，并将处置情况以图片形式报送到该案件立案的监督平台或指挥平台，由监督、指挥平台根据处置标准确认该案件是否可以结案，如果处置情况不符合处置标准，则将该案件重新进入处置流程，再次派遣任务处置。
7、 综合评价
道路网格化管理的各级监督、指挥平台可以建立定期综合考核和评价制度，采用加权综合评分法，对各管理部门、专业处置单位以及各级责任主体进行科学、客观地考核评价。通过监督和绩效评价，提高了城市管理问题的处理率。
二、处置流程
1、专业处置流程
由道路专业监督员发现的问题，在道路监督、指挥平台立案，处置完毕后，由道路专业监督员到现场核查处置结果后结案，此类案件的立案、处理、反馈、结案信息与城区网格化监督平台共享；由城区网格监督员发现的问题，如果涉及到道路市属设施管理或处置内容，则立案主体仍是在城区网格化监督平台，此时，道路监督、指挥平台可视作为城区监督平台的一个处置平台，接受区监督指挥平台的派单，并将处置信息反馈给城区监督、指挥平台，通过城区网格监督员核查处置结果后结案（图5-2）。
图5-2：道路网格化管理专业处置流程图
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2011年度在职人员申请硕士专业学位论文 学校代码：10269 学 号：XXXXXXXXXX
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院 系： 公共管理学院 专 业： 公共管理硕士 领 域： 公共管理硕士 指导教师： 蒋云根 教授 申 请 人： 姜 樑
2011年3月
2011’ Professional Master’s degree thesis
University code: 10269 Graduate code: XXXXXXXX
East China Normal University
Shanghai Road Grid Management Study
School: School of Public Administration Major: Master of Public Administration Direction: Master of Public Administration Tutor: Professor Jiang YunGen Graduate: JiangLiang
March 2011
华东师范大学学位论文原创性声明
郑重声明：本人呈交的学位论文
《 》，是在华东师范大学攻读硕士/博士（请勾选）学位期间，在导师的指导下进行的研究工作及取得的研究成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。
作者签名： 日期： 年 月 日
华东师范大学学位论文著作权使用声明
《 》系本人在华东师范大学攻读学位期间在导师指导下完成的硕士/博士（请勾选）学位论文，本论文的研究成果归华东师范大学所有。本人同意华东师范大学根据相关规定保留和使用此学位论文，并向主管部门和相关机构如国家图书馆、中信所和“知网”送交学位论文的印刷版和电子版；允许学位论文进入华东师范大学图书馆及数据库被查阅、借阅；同意学校将学位论文加入全国博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学位论文。
本学位论文属于（请勾选）
（ ）1.经华东师范大学相关部门审查核定的“内部”或“涉密”学位论文*， 于 年 月 日解密，解密后适用上述授权。
（ ）2.不保密，适用上述授权。
导师签名 本人签名
年 月 日
姜樑 硕士学位论文答辩委员会成员名单
姓名 张明军 吴志华 杨烨 文军 丁宝华
职称 教授 教授 教授 教授 副教授 单位 华东政法大学 华东师范大学 华东师范大学 华东师范大学 华东师范大学 备注 主席 华东师范大学MPA学位论文 上海市道路网格化管理研究
论文摘要
上海改革开放30年来，在道路建设方面取得了突出成绩，截至2006年底，上海市道路总里程已达14619公里。道路作为公共产品，是城市赖以生存、发展的基础和条件，建设和管理好道路是政府的重要职责。随着上海市交通流量的快速增长，道路承载压力日益增加，因道路设施缺损造成的车辆通行速度缓慢和交通阻塞，给社会公众出行造成不便，增加了城市生产和生活成本。
本文认为，要解决上海道路与交通发展需求之间的矛盾，一方面，要继续加大道路建设力度，实现设施增量，另一方面，迫切需要依托现代管理理念和信息化技术，不断提升道路的管理水平，实现管理增效，充分发挥现有道路资源的效率和效益，提高公共产品服务水平和能力，为社会公众和城市交通提供高质量和高效率的服务。
本文运用公共管理理论、公共产品理论和管理流程再造理论，提出了上海实施道路网格化管理的总体思路、架构和具体内容，通过优化道路管理流程，整合管理资源，旨在提高政府执行力和行政效率，提升上海作为国际大都市的现代化管理水平。
把先进的网格化管理理念应用于上海的道路管理，是我国城市专业管理领域的首次探索。本文的研究，为其他城市的道路管理变革提供了实例，有着一定的借鉴意义。
实施上海道路网格化管理，形成一个覆盖上海市道路管理全过程、全方位、全时段的综合数字化管理应用系统和平台，可以为政府公共管理和公共服务提供一种多功能、全覆盖的综合性数字化公共管理资源和公共管理产品。因此，本文所研究的内容，对于上海数字化城市建设同样具有重要意义。
论文内容主要包括四个部分：
第一部分，主要说明了研究背景、目的及其理论意义和实践价值，界定了相关概念，梳理了相关研究成果，介绍了本文所采用的研究方法和框架。
第二部分，通过对上海道路设施量的增长、交通发展的需求和运行管理体系现状的分析，从管理观念、管理环节、管理方式、管理手段和管理监督等方面，指出了目前道路管理中存在的问题，并分析了原因。
第三部分，基于公共管理理论、公共产品理论和管理流程再造理论，提出上海道路网格化管理的总体思路是转变管理观念、细化管理对象、再造管理流程、创新管理模式，从而实现道路管理增效的目标。
第四部分，研究了开展道路网格化管理的总体构架和具体内容，通过对管理构架、平台构架和网络构架的描述，重点明确了管理对象、管理单元、管理流程和管理机制。
关键词：道路；网格化管理；数字化
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城市网格化市监督平台市市政局监督平台专由网路专网路由城区网格化监督平台专网信10M电PNS-VMPL专网公路管理处指挥平台公务网非涉秘域市政工程管理处指挥平台专网或外网VPN城区网格化监督平台区政务网区市政管理署区公路管理部门市养护单位网务N政区网VP外或区养护单位或区政外务网网VPN区养护单位
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第五章 上海市道路网格化管理的具体内容
第一节 明确管理对象
一、部件分类
在道路网格化管理中，部件是指基本单元网格中与道路运行和管理相关的结构构件、附属设施和设备。
根据管理范畴和职责范围，道路网格化将管理部件分为基础类和专业类两种，共计7大类66种（表5-1）。基础部件是指，设立在道路上与结构无关的附属设施。专业部件是指与道路设施结构相关的，需要专业人员利用专业设备检测的基础设施构件。其中，基础类部件4大类41种，分别为附属设施类、排水设施类、机电设施类、绿化类和燃气设施类；专业类部件3大类25种，分别为桥梁设施类、附属设施类和隧道设施类。
针对道路管理中，容易混淆管理主体的附属设施，如路灯、交通标志等部件，特别需要有针对性地开展深入调研、分析和研究工作，充分明确部件的管理主体。例如，在路灯管理方面，城市快速路延安西路立交以西至沪青平立交的灯光管理，以及高架道路景观灯光管理是属于城市道路管理范畴，而其他灯光管理属于电力公司管理范畴；又如，在交通标志方面，高速公路上共有14种交通标志是属于公路管理范畴，如电话求助牌、下匝道指路牌、路径选择牌、多发事故警示牌、禁令标志、警告标志、指示标志、指路标志、旅游区标志、道路施工安全标志、交通信息宣传标志、辅助标志、可变信息标志、绿色通道标志牌等，而其他交通标志属于公安交警管理范畴。
对于已经纳入城市网格化管理的道路区属设施部件，道路监督、指挥平台将通过信息资源共享的方式，实时、动态地掌握问题发现和处置情况，加强行业监管；对于纳入道路网格化管理的市属设施部件，将根据部件权属实施管理。
表5-1：道路网格化管理部件表
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市政交通标牌、市政龙门架、路中分隔设施、机非分隔设施、人行分隔施、桥梁、桥孔道班房、桥孔停车场、附属设施 市属桥梁检修道、隧道卡索板、上跨桥防落网、里程碑百米桩、路名牌、声屏障、限载牌、桥名牌、防撞设施、禁入栅、高速公路标线、摄像机立杆、市政立杆、无障基础类 部件 (4大类41种) 碍设施、快速路防眩板 排水设施 雨水箅子进水口、检查井、边沟、横截沟 车检器、市政交通信号板、市政交通信号灯、市政控制机电设施 箱、限高警示装置、收费亭、四公开告知牌、费额显示牌、电动栏杆、收费岛防撞立杆、摄像机、市政路灯 绿化 桥梁设施 悬挂绿化、绿化行道树 桥台,伸缩缝,桥墩立柱,梁,拉索护筒,拉索上锚头,桥梁护坡 挡土墙,排水立管,变电站,避雷针（带），景观灯（含航附属设施 空警示灯）,应急灯,泵房,线缆桥架,消防设备,电梯类,应急电话 隧道设施 逃生通道，分隔带卷帘门，光过渡段，沉降缝，风机，风塔，隧道广播器 部件7大类66种 专业类 部件 (3类25种) 总计
二、事件分类
在道路网格化管理中，事件是指基本单元网格中正在发生的影响道路运行和管理正常秩序、环境的，需要道路管理部门或专业单位实施管理和处置的行为。
根据管理范畴和职责范围，道路网格化将管理事件分为基础类和专业类两种，共计5大类17种。基础事件是指，发生在道路上，由于人的行为活动或自然因素导致基础设施和正常秩序受到影响或破坏，需要管理部门处理并使之恢复正常的事情和行为的统称。专业事件是指发生与道路设施结构相关，需要管理部门专业人员采取专业技术处置并使之恢复正常的事情和行为，需要专业人员利用专业设备检测的基础设施构件。其中，基础类事件4大类11种，基础类事件包括：车辆、船舶撞击设施损坏；道路破损；路面塌陷；道路用地范围内、桥隧保护区内违禁行为；市政龙门架倒塌；违规设置广告及非公路标志；市政工地文明施工不规范；市政机电设施偷盗破坏侵占；违规占、掘路；擅自设架空线；管线外损事故等；专业类事件1大类6种，包括路面沥青砼损坏，路面水泥砼损坏，道路平整度，
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跳车点，路肩损坏，路基边坡损坏等。
对于已经纳入城市网格化管理道路区属设施事件，道路监督、指挥平台将通过信息资源共享的方式，实时、动态地掌握问题发现和处置情况，加强行业监管；对于纳入道路网格化管理的市属设施事件，将根据事件权属实施管理。
第二节 明确管理单元
一、基本单元网格
道路网格化管理的重要内容之一，就是划分合理的基本管理单元，按照城市网格化管理的理念，基本单元是一种地理上的基本单位，部件的调查、事件的上报、处置、核查等业务都是以此为基础。
根据道路条状物理特征，并结合实际管理状况，对于市属管理设施按照以下规则划分道路网格化管理的基本单元。
1、城市道路市属设施基本单元网格划分
（1） 高架道路：高架道路为线状道路，在编号定位上可利用立柱标号，标号
从东向西、从南向北增大，环线按顺时针方向增加，即以一跨为一个基本单元，其余设施在此基础上定位；高架投影部分地面设施基本单元网格划分可结合高架上部划分原则进行基本单元网格的划分。
（2） 跨苏州河桥梁、跨铁路立交、延安高架附属天桥、南北高架附属天桥：
桥梁为点状设施，桥梁以一跨为一个基本单元网格，其余设施在此基础上定位。
（3） 越江大桥：黄浦江越江大桥引桥部分以每一跨为一个基本单元网格，其
余设施在此基础上定位；主桥部分根据结构形式划分，斜拉桥可以每跨为一个基本单元网格，也可将五至十根拉索距离作为一个基本单元网格，拱桥作为一个单元网格。
（4） 越江隧道：越江隧道根据隧道结构划分为一个基本单元网格。
2、公路基本单元网格划分
公路为线状设施，以养护标段为基本原则，在管理辖区内划分单元网格。国省干道、县道、高速公路路面部分以100米为基本网格单位，而桥梁部分则以跨为基本网格单位。
（1） 公路地面道路单元网格按长度划分，由于公路设置有百米桩进行里程
标识，故以100米作为一个单元网格；
（2） 公路桥梁的单元网格划分原则上按跨划分，每跨作为一个单元网格，
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对于大型桥梁、特大桥梁或特殊结构类型的桥梁则根据不同的结构类型、管理要求、重要性等综合考虑；
（3） 公路立交单元网格按跨划分，每跨作为一个单元网格，对于大型立交
则根据其结构类型、管理要求、重要性等综合考虑；
（4） 公路隧道的单元网格划分应结合隧道的结构形式、管理要求、重要性
等综合考虑。
每个单元网格由若干个具体的部件组成，按网格化管理的要求，每个部件采用唯一的编码，在部件调查后在电子地图上定位标识。
二、责任网格
责任网格是监督员一天巡视所涉及的地理物理范围，它是由若干基本单元网格组成的。根据道路网格化管理实际需求，责任网格按照以下规则建立。
1、城市道路市属设施责任网格划分
城市道路市属设施主要包括七大类不同类型的设施，即高架道路上部设施、高架道路下部设施、跨苏州河桥梁及跨铁路立交、延安高架和南北高架附属人行天桥、越江大桥、越江隧道、中环路。每一个大类可划分为若干个网格组成，划分原则如下：（1）高架道路上部设施按养护标段划分为2个责任网格；（2）高架道路下部设施根据上部的责任网格划分，划分为2个责任网格；（3）延安高架和南北高架附属人行天桥作为单独一个责任网格；（4）跨苏州河桥梁及跨铁路立交桥划分为3个责任网格；（5）每座越江大桥为1个责任网格，共计3个责任网格；（6）每条越江隧道为1个责任网格，共计5个责任网格；（7）中环路为1个网格；
综上所述，城市道路除了各区县已经纳入城市网格化管理范畴之外，对于市属设施管理范围共划分为17个责任网格。
2、公路责任网格划分
由于公路是条线状构造物，且公路网格巡视由道路专业监督员采用车辆巡视，所以公路责任网格划分主要根据公路里程、交通状况和技术等级等进行划分，以下分别就高速公路、市管公路和区、县公路进行责任网格划分。
（1） 高速公路责任网格划分。目前，上海高速公路共计581.186 公里，其 中，A20浦东段47.4公里和A1公路14.57公里，属于区、县管养公路，采用区、县、公路责任网格划分；A20浦西段50.1公里、沪青平入城段1.12公里和效环线2.3公里，属于市管公路，采用市管公路责任网格划分；其余479.256公里高速公路由相应的项目公司进行运营与管理，此部分高速公路采用高速公路责任网格划分。
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公共管理中的政府流程再造，是指在借鉴和发展现代企业业务流程再造理念和方法的基础上，以服务为中心，以公众的需求为导向，对政府部门原有组织机构、业务流程进行重组，谋求组织绩效的显著提高，使公共产品或服务更能取得社会公众的认可和满意。其基本思路是，反思传统行政组织业务流程的弊端，运用网络信息技术，摒弃一任务分工与计划控制为中心的工作流程设计观念，打破政府部门内部传统的职责分工与层级界限，实现有计划性、串联性、部门分散性、文件式工作方式向动态化、并联化、部门集成化、电子化工作方式的转变，建立以问题诊断为前提，以解决问题为宗旨的服务流程模式。①
科学发展观理念下的政府城市管理，应该突出以满足公共需求为主的公共管理，减低政府全面参与的广种薄收带来的制度成本和机构成本，提高政府管理效率。政府参与城市建设和管理应该主要体现在对城市整体资源的开发、利用上，通过制度化、市场化的运作和建立社会的监督机制，来提高政府的管理能力和水平。②创新管理理念，需要再造管理流程，但实现的基础是以传统的管理概念，特别是公共管理概念为基础的，从计划、组织、协调、控制、领导等全方位、全过程、全覆盖实现动态管理，并贯穿于公共管理的全过程，通过政策层面、制度层面加强管理保障。
二、管理流程再造的实现
管理流程再造，就是在管理体制创新、技术创新以及成熟信息技术综合应用的基础上，对工作程序进行科学优化和重新设计，建立面向流程的组织、人员和岗位结构，辅以相应的组织文化建设和激励约束机制，以较低的投入极大地提高管理效率。
道路现代化管理的整个工作流程主要应该包括：发现问题、任务派遣、处理问题三个管理阶段（三段体），以及信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案、综合评价等七个工作环节（图3-1）。即按照管理标准，通过固定人员队伍对分管区域实行不间断巡视，当发现问题后立即通过相关设备发送图、文、声等信息向监督中心报告情况；同时，监督中心也可以通过市民呼叫系统、政府便民热线电话以及“数字网站”获得来自社会公众和媒体的信息；监督中心得到这些信息后，通过现代化管理协同信息平台迅速确定发生问题的地点，进行立案，并将相关案卷批转到指挥中心；指挥中心根据问题归属，立即派遣相关的专业部门到现场处理；专业部门处理完毕后，向指挥中心报告处理结果；指
①
叶勇：“政府流程再造：理论与现实的解读”，《现代管理科学》2007年第5期。 ②
武联，范少言：“以科学发展观提高政府的城市管理能力”，《城市问题》2005年第5期。
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挥中心将结果反馈给监督中心；监督中心即派监督员进行现场核查，并收取核查结果，通过对两方面信息核实一致后，进行结案；将这一处理过程作为评价系统的重要基础数据。
通过管理流程再造，可以克服过去没有监督和反馈以及速度缓慢的弊端，实现了信息的实时传递，由滞后变为实时，防止了信息衰减；将问题发现和处理的主体一分为二，使其责任明确，相互制约，起到了监督激励、互动促进的作用；通过建立全局性处理管理问题的整体案卷，使得政府管理部门做到对管理区域范围内管理问题的心中有数、统一调度、科学管理；使老百姓对管理问题的反映有了“直通车”，减少了中间环节。①
图3-1：管理流程再造后的工作流程示意图
发现问题任务派遣处理问题区专业部门市专业部门工作人员信息采集核查，并收集结果社会公众和媒体公示政府网站监督中心管理协同信息平台立案件区属事处理反馈处理结果信息指挥中心理结果报告处报告处理结果系统市民呼叫话电线便民热站网府政市属事件处理
三、建立督办分离机制
缺少有效监督的管理不是科学管理②。针对过去监管不分、职责交叉、缺乏统一协调等问题，需要通过整合政府的管理职能，建立监管分离的双轴化新型管理体制。
通过建立管理监督中心，作为负责管理监督和评价工作的专门机构，形成监督轴；建立管理指挥中心，作为负责对管理中出现的问题进行协调处置的专门机构，形成指挥轴。这种新型的管理体制，将监督评价和指挥处置职能分开，管理中有没有问题和问题处理完毕能否结案由监督中心负责；问题由谁处理和如何处置由指挥中心负责，两个轴心各负其责、相互制约。通过整合管理资源，使专业
①
陈平：“数字化城市管理模式探析”，《北京大学学报（哲学社会科学版）》 2006年第1期。 ②
孟广裕译：《哈佛管理论文集》，中国社会科学出版社1987年版，第5页。
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部门间产生协同工作效应，克服了多头管理、条块分割的弊病，实现了从单兵出击到协同作战、从多头管理到统一管理的转变。①
传统城市管理模式下的管理效果经常是力度很大，结果很差，其原因之一是管理系统内信息的单向传递，政令频出，但忽视了结果控制，最典型的是一阵风似地运动式管理，这种管理模式在控制论上属于典型的开环控制。现代创新管理模式，通过建立监管分离的两级管理体制，监督中心即负责信息输入，也负责评价结果，对整个管理系统起到全面控制功能，同时，社会公众的意见构成了监督评价体系的一部分，各个城市管理部门的工作成效得到了有效监督，管理系统实现了闭环控制。
第四节 创新管理模式
一、创新管理的实现方式
网格化管理是创新管理的一种具体实践模式，该模式利用计算机、通讯、网络、等技术，量化管理对象与管理行为，从而实现管理活动的计划、组织、指挥、协调、控制与创新。网格化管理模式是以信息技术为核心，实现了管理手段的创新；是以资源整合为核心，实现了管理流程的创新；是以监督评价为核心，实现了管理机制的创新。
利用网格化管理作为上海道路现代化的创新管理模式，能够更好地实现“两级政府、三级管理、四级网络”和“以块为主，条块结合”的管理机制，进一步规范部门职能，合理设置管理机构，促进人员结构优化。通过科学合理客观的评价标准对各级职能部门进行考核，从而达到提高行政效率，降低行政成本的效果。
此外，通过专业行业条线的网格化管理建设，建立信息资源和人力资源共享的运行机制，建立统一的技术标准，形成系统、完整、动态和综合的数据库，能够为道路运行、管理和服务提供全面、准确、综合的数据支持，满足市区两级政府之间共享行业管理信息的需求。通过现代化的管理手段，运用先进的计算机和通信技术实现道路管理的创新模式。
二、网格化管理的基本特征
网格化管理与传统城市管理模式相比，网格化城市管理模式独具特征，主要体现在：
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陈平：“数字化城市管理模式探析”，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2006年第1期。
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一是能够实现数字化管理：网格化管理模式与现代信息技术的联系空前紧密，3S技术、海量数据存储技术、移动通信技术、中间件技术等共同奠定了网格化管理模式的技术基础，在网格化管理模式框架内，科学技术与现代管理理念有机地合为一体，实现了工具理性与社会理性的高度统一，并最终共同为管理实践服务。
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二是能够实现闭环式管理：网格化管理模式建立了监管分离的两级管理体制，
监督中心即负责信号输入，也负责评价结果，对整个管理系统起到全面控制功能，同时，社会公众的意见构成了监督评价体系的一部分，各个管理部门的工作成效得到了有效监督，管理系统实现了闭环控制。
三是能够实现精细化管理：精细化管理的核心思想是通过管理的细化和深化，明确各环节的关键控制点，建立合理、高效、不断优化的业务流程。精细管理是现代管理的发展方向和本质要求，网格化管理模式正是一种精细化的管理，从而摆脱了传统城市管理粗放、滞后的缺点，向精细化方向不断发展。②
四是能够实现动态化管理：网格化管理模式由网格化管理信息平台作为技术支撑，实现了信息的实时更新和动态监控，单元网格内出现问题，会第一时间被发现，第一时间被解决，第一时间被反馈，第一时间被检验，城市管理工作的主动性大大加强，实现了准确、及时的动态化管理。③
因此，利用网格化管理模式来解决现在上海道路管理中存在的问题，在管理上是符合客观要求的，在关键技术上是成熟的，是一种可行的道路创新管理模式。
三、网格化管理应用情况
目前，网格化管理主要应用于城市综合管理方面，在北京、上海、南京、杭州、天津、重庆、昆明等27个城市开展实践应用，取得了良好的城市综合管理效果。网格化管理新理念的提出和建设实践，是数字城市管理思想、技术应用在城市管理上的一次重要实践和重大创新，使得数字城市技术真正贴近了城市管理，贴近了市民的生活，更为重要的是，通过网格化管理理念的应用，实现了管理流程的再造，使政府的工作模式更好地适应了信息化发展的需要。
上海市从2005年开始着手实施上海城市网格化管理的建设，目前，已经建立了市、区两级城市网格化管理中心，完成了市级监督平台和中心城区区级监督、指挥平台的建设，并组建了近千人的城市网格化监督员队伍负责日常网格巡视任
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姜爱林，任志儒：“网格化：现代城市管理新模式――网格化城市管理模式若干问题初探”，《上海城市规划》2007年第1期。 ②
姜爱林，任志儒：“网格化：现代城市管理新模式――网格化城市管理模式若干问题初探”，《上海城市规划》2007年第1期。 ③
姜爱林，任志儒：“网格化：现代城市管理新模式――网格化城市管理模式若干问题初探”，《上海城市规划》2007年第1期。
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务，基本实现了城市中心区全覆盖，并将在2008年将实现在上海市全覆盖目标。总的来说，截止目前，建成区的网格化管理平台运行情况正常、系统稳定、管理有序。
目前，网格化管理研究和实践，主要集中应用在城市的综合管理方面，而针对类似于道路等专业管理方面的网格化管理研究和实践并不广泛和深入。因此，本文重点论述的道路网格化管理研究和应用，是在城市区域型网格化管理应用和城市综合管理应用基础上，提出在道路管理方面的专业应用，在国内城市管理中是首次尝试。
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第四章 上海市道路网格化管理的总体构架
第一节 管理构架
上海道路网格化管理是以实现现代化管理为总体目标，以“模式先进，管理落地”为指导，以完善管理的事件和部件的属性和归属，明确职责分工，促进管理流程再造，以有利于实现扁平化管理，有利于实现设施运行全时段、全覆盖管理和总体受控，有利于实现从定性到定量、模糊到清晰的高效率新型管理模式，从而达到管理职责清晰、管理对象明确、管理流程再造和管理手段先进的现代化管理目标,实现管理职能的转变。以数字化手段，实现道路设施运行全时段、全覆盖管理和总体受控为出发点，达到管理机制和体制的创新。
道路网格化管理根据上海城市现代化和数字化管理总体要求，统一理念、统一模式、统一结构、统一标准，实现信息和人力资源共享，在专业领域加大“条块结合”力度，从而提高整体管理水平,形成对上海城市数字化管理的专业支撑，进一步完善上海城市数字化管理在道路的全覆盖。
道路网格化管理按照“主动发现、职责分工、督办分离”的原则，共享城市数字化管理资源，形成道路网格化管理的总体构架和平台，建立具有道路专业管理领域特色的部件和事件，并根据行业管理标准和规范，建立管理流程，明确管理的分工和职责。
道路网格化管理从管理特点出发，以建立长效管理为目标，按照“主动发现，督办分离”的管理原则和“职责分工、处理规范、流程闭合”的处置原则，明确管理对象，完善处置标准，优化管理流程，实现道路现代化管理模式，从而提高管理的效率和水平。
道路网格化管理根据市、区两级管理分工和设施养护作业队伍配置的特点，并以“条块结合，常规以块为主，专业以条为主，互为补充”的原则；上海道路网格化管理按照管理层级和管理责任分解，分为四个层次，即：问题发现层、市级监管层、监督指挥层和处置作业层（图4-1）。同时，根据道路设施管理责任主体不同，在监督指挥层分别为道路监督、指挥中心和区、县监督、指挥中心，在道路管理职责分工上，前者需要新建，主要负责市属设施的管理，后者在城市网格化管理建设过程中已经形成，主要负责区属设施的管理。
一、问题发现层
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发现层主要指是道路网格化管理的问题上报的信息来源，市民投诉可以通过热线电话反映情况；网格监督员是指城区网格化监督员通过信息采集设备上报有关道路的信息；道路监督员队伍是针对道路管理市属设施，如高架道路、市属桥隧和高速公路等，通过专用信息采集设备进行问题的上报。
图4-1 道路网格化管理构架示意图
问题发现层社会公众市民投诉城市网格化监督员道路监督员市级监管层市级监督中心道路监督、指挥中心监督指挥层城区监督、指挥中心市市政局市管处公路处区市政署处置作业层养护作业单位高速署/市管署/区公路管理部门区级处置部门养护作业单位市级养护作业单位
二、市级监管层
市级监督中心，是上海道路网格化管理的最高层次的监管部门，不仅监管区属道路设施网格化管理执行情况，而且对市属道路设施网格化管理同样实时动态监管，实行统一管理基础数据，统一编码，统一管理部件、事件。功能主要是收集信息、转发信息、统计和综合评价。市级监督中心根据信息的来源不同，分为两类，市民投诉和网格监督员上报的案件转发至原有的城区监督、指挥中心；道路监督员队伍发现的问题，由市级监督中心转发至道路监督、指挥中心进行处理。
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三、监督指挥层
道路网格化管理是上海城市网格化管理的重要组成部分。因此，区网格化监督、指挥中心对城市网格监督员发现的问题进行分析后，决定是否立案，并根据部件的归属派单给处置部门进行处理；道路网格化管理，则由道路监督、指挥中心，根据问题的责任主体不同分别由市管处、公路处进行派遣处理，并将最后处理信息反馈给市级监管中心。所以，对于市级监督中心，管理道路的道路监督、指挥中心与管理区域性的城区监督、指挥中心处于同一层次，同属于条块监督、指挥层。
四、处置作业层
对于现有的城市网格化管理来讲，区域内各行业责任部门根据城区监督、指挥中心下发的指令，根据区域内城市管理内容和管理对象的归属进行处置，解决问题；而道路网格化管理，则由道路监督、指挥中心统一下发指令，各专业条线根据职责分工，按照城市道路和公路管理内容和管理对象的分类，分别由各区、县城市道路管理部门和公路管理部门、高速署、市管署接受指令，并具体派单落实到各级作业养护单位予以处理，并及时反馈处理结果，从而实现封闭式管理流程。
第二节 平台构架
上海道路开展网格化管理，主要是通过建立监督平台、指挥平台、处置平台和作业终端，实现对市属道路设施的动态管理、主动发现问题和及时处置问题的目标，同时，实现与区网格化平台的资源共享、协同工作，并有利于加强对区、县设施管理的监督、指导和协调，此外，对城市管理中涉及到道路的难点问题，主动进行协调处置的总体功能。
从网格化平台和系统的基本功能分析，监督平台将收到的各种案件信息进行梳理、分类、立案并派遣到指挥平台；指挥平台再将案件信息派遣到相关市或区、县管理部门处置平台；最后再由各作业终端完成具体工作，并将处理信息反馈到上级单位，以此实现道路网格化管理的封闭流程。
在道路网格化管理中，创建道路监督平台和指挥平台有重要意义。建立监督平台和指挥平台，形成管理体制中的两个“轴心”，就可以将监督职能和管理职能分开，各司其职、各负其责、相互制约。作为监督轴，道路网格化管理监督平台，是负责道路设施管理监督与评价工作的专门机构；作为指挥轴，由公路处、
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市管处承担，对凡涉及到道路设施管理的问题分别由指挥平台按照职责分工指挥、协调。
按照上海市城市网格化管理模式，根据市区两级管理分工和设施养护作业队伍配置的特点，道路网格化管理按照管理层级和管理责任分解，可以分为“三级平台、四级终端”，“三级平台”分别为：监督平台、指挥平台和处置平台；“四级终端”将网格化管理信息延伸到养护作业单位（图4-2）。
一、监督平台
市市政局是上海市道路管理的行政主管部门，也是道路管理的专业管理部门，负责对设施运行情况的监管。建立道路网格化管理监督中心，具体承担对道路网格化管理内容的监督管理。在市市政局建立道路网格化管理的监督平台，负责对道路专业监督员提供的信息，通过道路网格化管理网络传送到道路网格化管理的指挥平台，并对整个网格化管理中的各类处置信息进行统计、分析、评价、考核。
图4-2 道路网格化管理平台构架示意图
发现问题层 道路专业监督员城区网格监督员监督平台 市市政局 区、县管理部门 指挥平台 市管处 公路处 处置平台 区市政管理部门 高速署 市管署 区公路管理部门 作业终端市级养护单位 区养护单位高速养护单位 养护单位 区养护单位
二、指挥平台
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市管处、公路处作为道路的专业管理部门，需要建立道路网格化管理的二级指挥平台，负责具体处置道路网格化管理的监督平台传送的信息，对监督平台转发的案件进行派遣，根据案件的归属派遣到养护作业单位和各区、县道路管理部门，并对案件的处置过程进行核办。
三、处置平台
区、县道路管理部门对本区域范围内的道路设施负有管理责任，是道路网格化管理的处置平台。该平台不仅要接受网格化市级监督中心的监督和业务派遣，同时，还要接受道路网格化监督、指挥平台的任务派遣。因此，在行业管理处置部门建立处置平台，道路网格化管理监督、指挥中心向各区派遣的任务单，通过市级监督中心下发到各区、县网格化监督、指挥平台，然后再派单到区、县管理部门，由区、县管理部门负责具体分派任务到各养护单位进行操作处理，同时，区、县道路管理部门对区属养护单位处置结果承担监管责任。
高速署、市管署是公路网格化管理市属设施的处置层，接受道路网格化监督、指挥中心的领导。高速署、市管署网格化管理处置平台在接受到公路处指挥平台下发的信息后，及时分派任务到各养护单位进行操作处理，同时，对养护单位处置结果承担监管责任。
四、作业终端
养护作业单位作为直接操作单位，建立一个操作终端，接收上一级管理部门的派单，实际操作处理后，将处理结果及时反馈到上一级管理部门。处理及反馈结果全部存入道路网格化管理信息系统，以提供给管理部门统计、分析和考核。
第三节 网络构架
市市政局和上海城市网格化管理市级监督平台之间通过光纤实现专网联接。利用包括内网、光缆专网、VPN虚拟专网等网络资源，构建道路网格化管理平台网络系统。市市政局和公路处、市管处以及各养护单位之间通过专网实现网络连接。对没有光纤连接的部门，可以通过租用电信VPN电路联网。整个网络的拓扑构架呈树形结构（图4-3）。
图4-3 道路网格化管理网络构架拓扑示意图
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