我国煤矿安全规制：制度变迁历程、路径和动力(3)

三、我国煤矿安全规制制度变迁动力分析

1.相关要素的相对价格变化。要素的相对价格的变化是影响制度需求的重要因素，要素相对价格的变化改变了人们之间的讨价还价能力和激励结构，这会引致制度的变迁。正如诺斯和托马斯在《西方世界的兴起》一书中所探讨的那样，人口和土地价格的变化引致了对人的产权到对土地产权的变化，即由于土地资源的稀缺性增强，使得土地相对于劳动资本而言价格上升，引致了对土地产权的强烈需求，拖动了土地产权制度的变迁。舒尔茨也指出：“人的经济价值的提高产生了对制度新的需求，一些政治和法律制度就是用来满足这些需求的，它们是为适应新的需求所进行的滞后调整”。

纵观我国煤矿安全规制的历程，煤矿从业者相对价值的提高强化了规制制度需求，可以从以下两个方面理解：首先，煤矿从业者的供给是相对减少的。在建国后相当长的一段时间内，国家实行计划体制，煤矿行业主要以国营为主。在当时的意识形态下，进行煤矿生产，为国家做贡献主要体现为对党和国家、组织的忠诚和责任，一切听上级指挥，没有所谓的市场调节供给。而随着市场化改革的推进，煤矿产权逐渐分化和多元，煤矿劳动力的供给逐渐受到市场调节，煤矿工人作为“理性经济人”，会考虑更多的机会成本。对煤矿企业而言，劳动力价格上升且供给不稳定。其次，煤矿劳动者自身的素质和对生命安全重视程度的提高也增强了其讨价还价能力，加大了对安全规制制度的需求。根据生命价值理论，生命价值定义为个体为预防一项死亡而愿意支付的价值。用公式表示为：生命价值=支付意愿/风险降低标准。煤矿工人是根据工作所承担的风险来要求支付意愿，当煤矿工人安全意识提高，会提高风险识别和认识能力，会要求更高的支付水平，这会提高煤矿工人对自身生命价值水平的认定，从而增加对制度的需求。

2.宪法秩序的变化（政府治理理念和制度环境的变化）。宪法秩序的变化指政权的基本规则的变化，它深刻地影响着制度的需求和供给，规定着制度变迁的方式和进程的选择空间。本文对宪法秩序的理解着重强调政府的治国理念和当时的制度环境对煤矿安全规制制度变迁的影响，即诺斯所说的“国家意识形态”对制度变迁的影响。建国后政府对煤矿安全规制在政府行为上主要体现为“治理”，即针对某一情况而采取相关措施，具体到煤矿安全规制工作则体现为事故处理，具体内容就是责任追究与经济赔付。在这样的理念和制度环境下，制度需求被压抑和弱化，不能刺激制度供给，而政府作为垄断权力的制度供给者，没有压力提供充足有效的制度，或是制度供给仅仅针对事故处理。而国家治理理念逐渐向“善治”转变，其本质是达到社会公共福利最大化的一种社会管理过程。与之前的“治理”有明显的区别，“善治”的特征主要是政府与公民对公共生活（煤矿安全） 的合作管理，是政治国家与公民社会间的一种新颖关系和追求的最佳状态，即政府在煤矿安全规制领域内，规制理念从“事故处理”向“事故预防”转变会引致制度需求曲线和供给曲线同时向右移动，不仅增大了制度供给数量，而且增强了制度供给的有效性。

3.中介组织的发育。一般说来，“橄榄型”的社会结构是比较理想的社会结构，即社会中间阶层的规模越大，对社会的安全稳定和公民的权利保障比较有利，中间阶层会发挥多元的社会功能。颜烨（2012） 较早分析了突发事件曝光的社会效应，包括可以强化政府决策和行政的有效性、强化领导的责任意识等。在煤矿安全规制工作中，中介组织和社会监督力量发挥了重要作用，具体表现在以下几个方面：一是提高煤矿从业者的维权意识和谈判能力，从而增大制度需求；二是社会监督具有及时性、大众化、富有感染力等特点，可以迅速将煤矿安全事故详细报道出来，给予政府和煤矿企业压力；三是协会、咨询团体等中介组织的高素质人才资源在学术研究和相关政策建议方面发挥着重要作用，推动了规制制度的变迁。而我国社会一直呈现出“国家—家庭”二元化的社会结构，社会底层民众一旦陷入困境，除了寻求家庭成员的帮助，就是向政府求助。随着市场化改革的深化和公民素质的提高，中介组织的发育程度越来越高，在我国煤矿安全规制制度变迁中发挥着重要作用。

4.社会科学知识的积累和科技进步。社会科学知识的积累和科技进步会降低制度供给的成本，增加制度变迁的潜在收益，从而使得制度的供给曲线右移。正如拉坦所说：“社会科学知识可能会经由现存的制度或通过促进新的更为有效的制度的发展和创新而导致更为有效的制度绩效”。⑨从我国煤矿安全规制制度变迁的历程可以看出，社会科学知识的积累增加了政府制度供给的意愿和能力。例如建国后，我国采用了苏联专家巴斯柯夫的建议，建立了煤炭工业三级技术安全监察机构。上世纪90年代，在总结我国煤矿安全规制实践基础上，积极吸取国外煤矿安全规制经验，积极推进煤矿安全监察垂直管理体系的建立。

四、完善我国煤矿安全规制的思路

通过上文分析可以看出，我国煤矿安全规制制度的变迁呈现一种动态波动性，变迁路径由行政干预逐渐向法律规制、政府由“全能主义”向“监管主义”转变。在规制制度连续性的变迁中，煤矿工人价值的提高、政府执政理念的转变和社会科学知识的积累发挥了动力作用。从以上分析中可以得出完善我国煤矿安全规制的几点思路。

1.明确政府规制的边界，避免规制越位和规制缺位。一方面不能实行过度的政府干预，应以弥补市场失灵为目的，保证煤矿安全生产的顺利进行。另一方面不能放任过度，造成规制不足和政府职能缺位。

2.完善法律法规并加强执行力度。完善的法律法规是煤矿安全规制的前提。必须加强执行力度，发挥法律强制性约束作用。煤矿企业主和煤矿工人要逐步树立法制理念和安全意识，降低事故发生率。

3.要设立职能明确、独立的规制机构。完善的规制机构是煤矿安全规制的关键，也是政府发挥职能的载体。要保证煤矿安全规制机构权力的独立性，不受地方政府干预，同时要加强对规制机构的权力监督，避免权力滥用。

4.要重视中介组织的发育和煤矿工人安全意识的提高。在煤矿安全规制中，中介组织要成为煤矿从业者和上级监管机构沟通的桥梁，发挥信息传递、社会监督的作用。而煤矿从业者自身安全意识的提高是防止安全事故的有效途径。

注释

① “二五”计划初期，由于受到“左”倾错误思想和“大跃进”影响，煤矿业出现混乱，许多行之有效的规制措施被废除，安全监察机构被取消。

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