我国煤矿安全规制：制度变迁历程、路径和动力(2)

从新中国成立后我国煤矿安全规制制度的变迁历程可以看出，我国煤矿安全规制制度的变迁与整个国家的经济社会发展状况密切联系，规制制度在持续变迁中呈现一种波动性，规制机构也变动频繁，但规制制度仍不断趋于完善。

二、我国煤矿安全规制制度变迁路径分析

1.制度可能性曲线。新制度经济学认为，制度具有公共物品性质，私人不能充分供给，而且政府提供制度具有规模经济等优势，因此政府垄断了制度供给的权力。但是政府面临着“诺斯悖论”的难题④，即政府既要促进社会产出、追求自身利益最大化，又要保证社会公平正义、维护社会稳定。因此政府垄断供给制度的权力并不意味着政府供给制度的完全充分，在提高产出和维护稳定的两难困境下，政府会依据综合成本收益原则进行制度供给。在特定时点上，政府有多重制度选择的可能性，但在双重约束下，制度会向着社会损失最小，即收入成本比最大化的方向演进，在提高产出量与保持社会稳定之间达到最佳均衡状态。我们可以用制度可能性曲线（Institutional Possibility Frontier ,IPF） 描述我国煤矿安全制度的变迁路径。

从制度的功能角度看，制度可以实现控制专制和无序这两方面的危险，即合理的制度设计不仅可以限制政府滥用垄断权力，避免实行完全行政干预，还可以避免完全自由放任而造成社会无序状态，因此可以将无序和专制看成两种极端状态。横轴表示专制程度的逐渐增加，说明政府滥用权力程度，纵轴表示社会或组织无秩序状态的强化，说明政府放任的程度。直线ab 表示社会总损失最小化，而制度可能性曲线上的不同的点表示一定时期内政府在权衡专制和无序所带来的损失后供给的不同制度。如A点表示制度选择为私人秩序，政府干预较少，处于一种自由放任的状态，而E点表示国家强力干预，实施完全的行政监管。IPF反映了煤矿规制制度的可能性边界，在IPF曲线上每一点都代表这样一种规制制度，即在煤矿生产这个行业中，只有专制程度增加才可以减少行业无序状态。IPF曲线有以下几个特点：一是曲线凸向原点，说明专制程度的边际增加只能产生越来越小的无序程度的减少，即边际替代率是递减的，政府不可能无限制地通过加强权力干预来减少煤矿生产的安全问题。二是向下倾斜45°角的直线ab表示一定程度的专制和无序状态下的社会总成本，IPF曲线与向下倾斜45°角的直线的切点是最佳的制度安排。如点C可能意味着独立的规制机构、完善的法律法规、拥有“服务型政府”制定弥补市场失灵的制度等。

2.对我国煤矿安全规制制度变迁的分析。通过对我国煤矿安全规制制度的历史变迁分析可以看出，我国煤矿安全规制制度变迁的路径应该是从制度可能性曲线的左上端和右下端不断地向切点靠近，以求达到社会损失的最小化，既保持煤矿生产的顺利进行又力求煤矿工人的生命安全得到保障，规制制度在这一点达到制度均衡⑤。具体来说，制度变迁有以下几个方面的特点：规制理念由“事故处理型”向“事故预防型”转变；规制方式由直接行政干预向发挥政府职能、弥补市场失灵转变；规制方法由下达政治任务、行政命令向完善法律制度、合理设置职能机构转变；规制体系由单一的法律政策向综合全面的法律法规和准则体系转变。我国建国后相当长的一段时间内，国家实行计划经济体制，在这一体制下，煤炭行业实行国营方式，煤矿生产和监管工作全部纳入国家管理，国家行政干预完全代替了政府规制和政府职能的发挥。“三年恢复”时期和接下来的“大跃进”时期，在“生产挂帅”的政治号召下，各种不切实际的口号频出且影响巨大，如认为“突击就是革命，突击的方法是大跃进的方法”、“煤炭产量的跃进已不成问题，要进行技术革命的跃进”⑥等。这一时期安全监管是完全服从于生产工作，相应的规制机构和法律政策缺乏相应的独立性和有效性，没到达到保障安全生产和煤矿工人安全健康的目标。相反，这一时期煤矿安全事故频发，形势非常严峻。例如1960年5月9日山西大同矿务局老白洞煤矿发生事故，造成了684人死亡，228人伤残的严重后果，是建国后最大的一次伤亡事故。与此同时，对安全规制手段则主要采取高压的政治干预，表现为“事故处理型”政府规制，法律规定的预防措施没有受到应有的重视，政府对煤矿安全的规制似乎仅仅局限在对事故的通报，而伤亡的煤矿工人更倾向于被认为是为国家做贡献，生命和权利没有得到保障。

1966～1976年是文化大革命时期，安全被视为和生产极端对立，安全管理制度被认为是“管、卡、压”⑦，煤矿生产和管理陷入混乱状态。这一时期，国家仍实行计划体制，但安全监察工作无人问津，规制机构形同虚设，处于瘫痪状态，法律法规得不到有效执行，表面上是一种国家行政权力强化干预的状态，实际上是在高度干预下的自由无序状态，煤矿安全监管呈现社会经济大环境强干预下的放任主义。与此相对应，煤矿安全事故频发，每百万吨死亡率上升，成为建国后的第二个波峰⑧。

1978～1997年，煤矿规制呈现一种“放任主义”。计划经济体制的废除和改革开放政策的实施，加之1994年确立社会主义市场经济的方向，释放了文革十年中被压抑的制度需求，同时，政府也增大了制度供给的意愿和能力，规制理念转向“预防为主”，规制方法也逐渐弱化行政干预强度，采用颁布法律等措施来弥补市场失灵，大量的法律法规在这一时期颁布实施。但由于这一时期，煤矿生产体制和规制机构频繁变动，反复撤并，煤矿安全规制在反复中缓慢推进，煤矿安全规制工作整体上呈现“放任主义”。与“放任主义”相对应的是1989年和1994年前后出现绝对死亡人数的高峰。

从1998年至今，随着市场化改革的深化和政府职能的逐渐转变，煤矿安全规制机构也趋于稳定，独立性增强，安全监察职能逐渐从依附于生产职能中完全脱离出来。各项法律法规、规程和准则也相应完善起来，各项制度之间构成了一个完整稳定的结构体系。政府干预的落脚点在于弥补市场失灵，政府职能的发挥重点在于“监督”而非“管理”，成为市场经济下的“有限政府”，因此一套综合、全面、有效的煤矿安全规制体系逐渐建立起来，我国的煤矿安全监管从建国后的“全能主义”和“专制主义”的行政干预逐渐过渡到“监管主义”和“法制主义”的政府规制。但制度变迁是复杂的、缓慢的，会经历制度均衡——制度僵滞——制度创新——制度再均衡这样一个周期，在制度可能性曲线上表现为从A点和E点不断地趋近C点，以达到社会总损失最小的制度均衡。

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