评《土地储备管理办法》与抽象行政行为之审查(5)

 
　　对于抽象行政行为的立法审查与行政审查，可以以立法法里对行政法规等法律文件的审查为模板，在地方各级均建立类似的审查机制，即各机关及个人均可向有权审查的机关提起审查建议，由受理机关研究后做出予以送审或不必送审的决定，不必送审的要说明理由。送审后由专门的机构负责审查并最终给予答复，做出维持、改变或者撤销的决定。
 
　　而对于抽象行政行为的司法审查，一个不容忽视的问题则是行政权、立法权与司法权权限之争。一直以来我国不承认法院可以审查抽象行政行为的一个重要原因是基于三权分立原则（我国并未承认三权分立原则，只是此主张的来源），不应让司法权干涉行政权，而立法机关可以审查行政法规或地方性法规、自治条例、单行条例的理由是在我国全国人民代表大会是最高权力机关，当然有权审查法律、法规以及自治条例、单行条例。而对于行政机关内部的审查更是理所当然，因为行政部门是严格的层级制，上级部门审查下级部门做出的决定再合理不过。但要是让法院来审查行政机关的行为，则有司法干涉行政之嫌。然而，既然法院可以审查具体行政行为，为何不能审查抽象行政行为呢？法院对抽象行政行为进行审查，即使要改变的也只是确定违法的那些行为而已，这本来就应该予以纠正，怎么有干涉之说呢？诚然，法院不如行政机关对一些专门性事务了解得详细与全面，但是做出抽象行政行为的机关可以在审查过程中对专业内容予以解释，行使其举证权利，且由于行政庭的法官在平时受理具体行政行为的诉讼时就经常接触不同领域的专业知识，并且会参照行政机关颁布的相关规范性文件，就专业性来讲不应是很大的障碍，因此唯一应当考虑的是引入抽象行政行为的司法审查后，审查的范围与审查结果的效力问题，而不是应不应当引入的问题。
 
　　抽象行政行为的司法审查，从起诉（审查的提起）到审理（审查）再到做出决定（审查结果），各国都根据具体国情有不同的规定。笔者认为在中国可以借鉴美国违宪审查的程序，在主体资格、审查范围与审查结果效力的问题上做如下规定：
 
　　提起审查的主体：有人主张对于抽象行政行为审查的提出可以以公益诉讼的形式解决，“扩大对抽象行政行为提起诉讼的原告范围”，由检察机关作为公益的代表提出，并且“为保持社会正义和社会公益，实现社会主义国家权力在民的宪法宗旨，有必要将社会组织和任何公民也纳入起诉主体范围。这无疑能对侵犯行政相对人合法权益的行为起到防范和震慑作用，同时还能对行政机关和检察机关执法形成强有力的监督”[5]。然而，这很可能将会使得诉讼泛滥，并且其中很多起诉人因为不是当事人而很难充分地举证，再加上行政诉讼中举证责任倒置的规定，不仅会浪费大量的诉讼资源，更会使得行政机关耗费大量的精力去应诉，而起因可能仅仅是某个公民认为行政机关花了大量精力制定出来的规定可能违法。因此笔者认为，抽象行政行为的司法审查的起诉人应当限定为因据此抽象行政行为做出的具体行政行为受损的行政相对人或者因此抽象行政行为而被阻碍其正当权利行使（如经销商进入某领域的权利或投资者投资的权利等）的相对人。因为他们在起诉的时候都是基于一定的原因——受到损害或权利被阻止，一方面便于法院在立案时进行立案的形式审查，防止诉讼泛滥，一方面又能确保因违法的抽象行政行为受到不同形式损害的相对人救济的权利。而检察机关则可以在诉讼过程中参照民事诉讼中支持起诉的规定对提起诉讼的相对人进行支持，以弥补其在诉讼中的弱势地位。这样既避免了诉讼泛滥浪费国家资源，又赋予了普通公民对其不满的抽象行政行为提起诉讼的权利。
 
　　另外，关于上面提到的行政诉讼中举证责任倒置的问题，笔者认为在抽象行政行为的审查中应减轻行政机关的举证责任，因为抽象行政行为的审查更多的是公开的法规层面的证据，个人有能力获得，并且起诉人也是由于参看了相关法律法规才认为行政机关制定的抽象行政行为违法的。因此，在举证责任上倾向于规定由原告就其合理怀疑（认为抽象行政行为违法）举证，由行政机关对其行为的合法性提出证据，不能证明的则为违法。

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