评《土地储备管理办法》与抽象行政行为之审查(3)

 
　　然而，这个显而易见的问题难道办法起草者没有考虑到吗？答案当然是否定的，究其原因，其实是国务院对土地储备机构的功能定位存在问题。我国现在肯定的土地储备机构类似与国外的土地银行，然而，西方发达国家在由土地银行为基础确定的“土地储备制度的初衷来自都市人口急剧增加、从而导致住宅供给压力、地价急剧上涨等城市发展问题。因此，各国实行土地储备政策的目标基本定位是促进城市有计划且均衡发展、提供住宅、改善都市生活环境、抑制土地投机、平抑地价”。与此相适应，其取得手段大多以协议购买为主，但为了以合理价格取得土地从而在出让时降低地价以起到调控的作用则配之以优先购买权。协议购买时若双方对土地价格不能达成协议，最终由房地产法院来决定土地的价值。且土地储备的来源主要是“城市周边的农地和城市内部未得到利用的土地或者被规划用于公共设施建设的土地”。而在最终出让土地时候，可以采用多种方式，但用于商业用途的土地价格要高于前期开发价格，而用于解决住宅问题的土地价格则低于市场价格。[3]与国外的土地银行制度相比，很显然，我国的土地储备并未将更多的目光放在民生问题上，而仍然是将其作为一个帮助政府垄断土地供应权的工具，并与政府出让土地时的公开竞价手段相结合，很可能导致房价地价进一步上涨。因此，笔者认为，在中国当今的情势下，这个千呼万唤始出来的土地储备管理办法除了规范已有的并不合理的土地储备制度、防止腐败以外，事实上并没有多大意义，而其真正应有的定位则需重新考量：
 
　　政府所建立的土地储备机构作为土地的管理者，应该更多地考虑宏观调控，考虑怎样以对土地出让价格与方法的控制来抑制现实中飞涨的房价，以民生为己任，并且与此同时，应更多地考虑土地使用权者的利益，即当土地被征收或者收购时，对原土地使用权者或地上房屋所有人的补偿或者赔偿，而不是怎样把一块土地卖到最好的价格。因为在现在的中国，商品房是需求弹性很小的商品，不管商品房价格如何上涨，都不会很大地影响到消费者的需求。在此基础上，地少房多，采用公开竞价的方式势必会继续提高地价。而地价的提高并不能遏制地产商的购买与开发，与此相反，其价格的提高最终还是会转嫁到消费者身上，使原本就不堪重负的消费者更多了一层负担。在这种情况下，完全靠市场经济已经不能维持房地产市场的良好有序发展，政府则不得不靠宏观调控来解决民生问题。土地储备机构本应担当起宏观调控的职责，而不单单是打击腐败而以此来使更多的土地出让金进入地方政府金库。
 
　　在以上论证的前提下，土地储备中心应该将更多的目光瞄准土地使用权的购买，而不是征收。因为征收系国家行为或者是政府行为，是为了公共利益，征收的双方直接是个人与政府，征收之后因为目的明确，可以直接投入使用，根本没有必要有土地储备中心的介入，因为征收制度中的赔偿方案在物权法中已有明确规定，也不涉及到使用权再次转让价款的问题，大多是无偿使用或者是划拨用地，中间既不需要储备，也不需要出让竞价或者将出让金再次上缴财政，可以由政府或其委托的开发机构直接进行。如果对于这些征收的土地也由土地储备中心来管理的话，很有可能在储备过程中会与本应由购买方式取得的土地混同，扩大征收的范围而缩小购买的范围，且储备之后有可能被有偿出让或者是在征收过程中不能很好地照顾到被征收主体的利益。
 
　　从另一个角度说，即使是土地使用权的购买，其购买主体也不应该是土地储备中心，或者说，其协议的一方不应该是土地储备中心，而应该是开发商自己。多年以来，因为我国没有物权法，对土地使用权征收征用以及购买没有具体的规定，一直都是政府或者某些地区自行设立的土地储备机构在向老百姓征收或者购买土地。在这个过程中，政府侵权的案件屡见不鲜，即使是没有侵权，其补偿款都低得可怜，而且加上政府行为的强制性，老百姓没有讨价还价的余地，政府在低价收购土地后再高价出让给地产商或者以暗箱操作出让给关系户。而现在办法中对土地储备机构的地位并没有太大的改观，其仍然隶属于政府，以其与政府的千丝万缕的联系，再加上收购土地的补偿标准最终还需要相关部门批准，以权势低价购地的情况仍然不可避免，其公平合理性自然会遭到破坏。而根据物权法的规定以及立法意图，对于非用于公共利益的土地使用权购买，如果由开发商自己与使用权人协商，虽然开发商相对于被征收主体来说也是强势方，但毕竟只是民法上的平等主体，有平等谈判的基础，并且他们的意思自治只受法律法规的约束，不会有行政机关的干涉。即使谈判中由于土地使用权人不肯转让其权利，也不应由公权力介入，因为这是商业用地，并不涉及公共利益。因此，在整个过程中，土地储备中心所要做的，应该只是根据城市规划，确定需要出让与购买的土地范围，并按法定程序确定开发商，剩下的事情由开发商来完成即可，即使不能顺利进行也没什么可以指责的，不能为了满足更富足一方想要更加富足的目的而损害土地使用权人的利益，这才是真正的政府对于私权利甚至人权的尊重。或许这会增加土地出让的成本，但这里讨论的是商业用地，对于购房者利益的保护应该由其他途径来解决，比如由政府供应地价土地进行住房建设等。

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