简述知识经济与行政法的互动适应(4)

    概言之，在国家经济管理中，行政法的主要功能是控制政府权力，设权是其从属和间接之功能；经济法的主要功能是设定政府权力，控权是其从属和间接之功能。经济法保障经济秩序和社会整体效益；行政法保证经济自由和行政相对人(市场主体)的权利不受行政机关的分割。这是二者的又一重大区别。同时，从另一角度观之，经济法和行政法在国家管理经济中所扮演的角色是相互依赖、相互配合的，二者正相互补。
    (三)程序正义和实体正义
    现代行政法的典型是行政程序法，通过对行政机关行使权力的程序的规范和制约，最能达到行政法控权的目的。行政权对于行政相对人权益的影响不仅在于其权限的范围，而且在于权力行使的方式，后者甚至更为重要。一个行政机关，权力即使再大(如可以限制公民的人身自由)，如果其行使方式有严格的程序规范，遵守一整套公开、公正、公平的程序规则，其对相对人权益的威胁并不会很大；相反，即使其权力很小(如仅可对公民进行小额罚款)，但如果其行使方式没有程序制约，可以任意行为，其对相对人权益亦可能造成重大威胁。[23]正是在这个意义上美国著名的行政法学家伯纳德·施瓦茨精辟的指出："行政法的要害不是实体法，而是程序法。"尤其是在当今立法中，公法和私法融合，行政机关大量介入传统的民商法领域；大量的关于行政机关管理职权都规定在经济法中，行政法更是以程序法为其主要内容和典型。19世纪末20世纪初，西方发达国家认识到行政程序在控制政府行政权力方面的作用，陆续制定了行政程序法典。美国的行政程序法最为发达，贯穿了保护民权的基本精神。二战之前，美国的律师界和国会议员对罗斯福新政期间建立的行政机关的工作提出尖锐的批评，最重要的批评是这些机关在处理事务时程序任意，缺乏证据。罗斯福于是委托律师机构研究行政程序。由于二战的影响，1946年，美国才最终通过了《行政程序法》，该法对行政行为一般形式的程序作了规定，联邦政府的行政改革迈进了重要的一步。纽约州则不同，由于认为行政机关庞大，性质、任务、职权各异且行政机关的行政内容极为宽泛，认为制定一部综合性的行政程序法典是不可行的；因此直到1975年才制定州行政程序法。[24]可见行政程序法典化是大势所趋。1976年的德国行政程序法、1990年的意大利行政程序法、1993年的日本行政程序法的规定，说明了行政程序法的制定虽然立法难度很大，但其对权力的控制作用日益受到重视。现代行政法的程序化趋势向人们表明：行政程序是行政法行政权力的重要方式。行政法对程序正义的追求还体现在对行政相对人的救济上，在行政相对人对行政机关的行政行为不服时，可以要求行政机关复议或者将行政行为提交法院进行司法审查。作为程序法的行政诉讼法是行政救济的典型代表，通过对行政相对人诉权和具体诉讼权利的保护，尤其是对诉讼程序的设计以保护行政相对人的利益。"无救济即无权利"，通过对相对人的救济来监督行政机关权力的行使不超出法律的范围，并使行政权力的行使符合法定程序。国外的行政法和行政法学也把行政程序作为法律的法学关注的主要内容；例如，伯纳德·施瓦茨教授引用美国最高法院的用语称"美国坚持把行政程序作为公正的基本点"，并认为"行政法的基本目标是在公民受到不法行政行为损害时为他提供充分的救济。" [25]在具有经济内容的行政中，行政法对正义价值的追求不体现在国家干预经济的内容及其手段正确与否，而体现于防止权力在运用这种手段的过程中被滥用，并以有效的方式来监督权力的行使。
    经济法中的正义主要是实体的正义。如前所述，经济法重在规范市场主体的行为，规定市场参加者的经济上的权利义务。因此，经济法的正义主要体现在这种实体权利义务分配上的正义。经济法的产生缘于对垄断的规制。垄断等限制竞争行为的大量出现，破坏市场主体之间的公平竞争，损害中小企业和消费者的经济利益，经济上的公平正义受到破坏。因此，国家介入经济生活，禁止限制竞争行为，维护经营者的公平竞争。现代经济法，一方面从市场规制的角度出发：禁止垄断、限制竞争、不正当竞争等破坏竞争秩序的行为以维护自由公平的竞争环境；规定交易主体(经营者)对交易对象(产品和服务)和交易媒介(价格)等交易要素所负的义务来保障交易的安全和有序；对作为弱者的市场交易主体一方的消费者给以特殊的保护，以维护交易的公平和保持社会的稳定。市场规制法保证了市场主体之间的公平竞争和公正交易。另一方面则从国家宏观经济的角度，通过税收、金融、产业指导等经济手段，引导市场主体作出能够促进社会发展的选择，规定纳税人、商业银行等金融机构、一般企业在国家宏观经济及其调控中的义务和权利，为经济发展创造良好的社会环境和法律环境，保证经济收益的公平和社会分配的公平。因此，经济法的正义主要体现在个体(主要是企业)之间经济利益的衡平以及个人和社会之间(由国家作为代表)经济利益的衡平；并具体表现在市场参加者经济上的权利义务。经济法追求经济上的实质正义，平衡各主体之间的意志和利益，维护社会整体利益，保障最大多数人的福祉。

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