简述知识经济与行政法的互动适应(3)

    由此，可以得出这样的结论，行政法主要规范行政机关的行为，而不关注市场主体经济上的具体权利义务，而经济法主要规范市场主体的行为，关市场主体经济上的具体权利义务。这一点，笔者认为是行政法和经济法的最大区别所在，这也是二者的分工所在。
    (二)设定权力与控制权力
    关于行政法的功能，国外的通说认为行政法的基本功能是控制政府的，防止政府权力的滥用。英国韦德教授认为："行政法是控制政府权力的法，控制行政权力正是行政法的核心。""行政法的基本目的是使政府的权力限定在法律的范围之内，以保护民免受其滥用。" [17]美国行政法学者盖而亨·博耶指出："行政法是控制和限制政府机关权力(主要是通过程序)的法律制约器。" [18]近年来我国的行政法学者也认为行政法就其实质而言可以界定为控制和规范行政权的法，并就对行政权加以控制和规范的原因以及行政法如何控制和规范行政权做了深入的阐述：认为，行政法通过三个方面来控制和规范行政权：其一，通过行政组织法，控制行政权的权源；其二，通过行政程序法规范行政权行使的方式；其三，通过行政法制监督法、行政责任法、行政救济法制约行政权的滥用。[19]控权理论能够合理解释行政法的产生原因，同时也符合行政法的实践。可以说我国的行政法学者对行政法的功能和价值的定位正在趋于准确。从控权的理论出发，行政组织法并非行政法的典型，因为设定权力只是为了控制行政权的权源。然而事物总是两个方面的，行政组织法既然是对行政权力的设定，则认为行政法有"设权"的功能则不足为过，只是从行政法的概貌，尤其是考察作为行政法典型的行政程序法和行政法的重要组成部分行政救济法的功能而言，行政法的主要功能是"控权"而不是"设权"，或者说"设权"是间接和从属的功能，"控权"是直接和主要的功能。即使这样，我们仍不能完全否认行政法微弱的"设权"的作用，否则，就难免陷入形而上学。事实上，在国外，尽管行政法作为控权法得到普遍的承认；但学者也不认为行政法的唯一功能是控权。英国学者人W．Braley认为行政法有三个功能：第一个功能是保证政府履行相应的职能，第二个功能是规范不同的行政机构之间的关系，第三个功能是控制个人或者私人团体和被授予权力处理个人或者私人团体事务的行政机构之间的关系。他同时指出行政法是对行政权的控制，因为个人可以对行政机关的行为提出挑战，要求撤销行政行为；他又指出实践中律师往往只注意到了行政法的第三个功能，把行政法作为其当事人权利受到分割时的救济，而忽视了其他两个功能。[20]简言之，行政法的基本和典型的功能是控权，但这并不排除行政法的其他从属和间接的功能。
    经济法则与此不同，经济法不是也不应是控制政府权力的法。控制和规范政府权力不是经济法的首要任务，否则经济法便无从产生。经济法的产生恰恰是国家扩大自身的经济职能，为弥补市场的缺陷和失灵，改变"守夜人"的角色，自觉对经济进行干预和调控的产物。政府对经济的干预，主要通过为市场参加者设定权利义务(其中的义务主要是强行性的义务)，并且建立相应的政府机构行使监督、管理等权力，保障市场参加者实体权利义务的实现，以维护经济秩序和社会整体利益。国家不再只是作为中立的裁判者，而是置身于具体的经济关系之中。美国几大执法机构的诞生很能说明问题。美国现代意义上的第一个行政机构是州际商业委员会(ICC)，该委员会的建立是由1887年的《州际商业法案》所确立的，目的是保证铁路运费的合理性和非歧视性。1914年美国国会决定制定新的反托拉斯法以补充《谢尔曼法》，因此，国会成立了联邦贸易委员会(FTC)以执行联邦贸易委员会法。该法的第五部分规定了禁止的"不公正的竞争方法"，联邦贸易委员会被授权作为执法机构具体认定哪些商业作法属于该法所禁止的不公正竞争方法。[21]这些机构的成立说明国家对经济的介入和干预离不开行政机构。在政府通过经济法干预经济活动的领域中，经济法主要是通过设定行政机构的行政职权来实现政府干预经济的目标，保障经济秩序。换言之，现代行政权力的扩张和强化很少表现在行政法的内容之中，而大量表现在经济法之中。经济法的法律规范一方面是市场主体(主要是企业)的权利义务，另一方面是有关行政机关的行政职权。经济法可谓是设定政府权力管理经济之法，经济法的首要目标不是控制行政权力。控制和规范行政权力主要是行政法的任务。但是，基于现代法治要求的政府权力法定的基本原则，对行政机关权力的设定同时也是对行政机关权力的限制，行政机关行使的权力不能超出法律规定的范围。因此，经济法对政府权力的规范和控制是间接的和从属的。就经济法的本质和功能而言，王保树先生认为：经济法的本质只能概括为"确认和规范政府干预经济之法"， [22]笔者对此表示赞同。这一论断对经济法设权和控权功能的主次顺序作了适当的描述。

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