《政府采购协定》成员国次级中央实体出价规律与我国对策

关键词: 次级中央实体/公共政策/出价规律/我国对策

内容提要: 随着谈判进程的推进，开出次级中央实体清单已是我国加入《政府采购协定》的核心话题。过往《政府采购协定》成员方在次级中央实体出价上已形成不同的模式，且采取高门槛起点价和符合本国经济实力的公共政策例外规定。我国在次级中央实体出价上应借鉴现有成员方的经验，并根据我国国情作出符合协议义务的出价：次级中央实体应定位于省级，具体承诺内容应据省情差异作不同出价，谈判方式上应采取“复边”谈判和分步走策略。
 
 
    2007年底我国向世界贸易组织提交《政府采购协定》（以下简称GPA协定）所规定的附录1清单，并于2008年启动了加入谈判。至今的多轮谈判中，GPA成员国对我国初步出价清单中未涵盖次级中央实体颇有微词并提出了相应要价。随着谈判进程的推进，开出次级中央实体清单已是不可回避的问题，加强对GPA成员国次级中央实体出价规律的探讨，并以此为基础提出我国在次级中央实体出价问题上的对策就成了回应谈判迫切的现实问题。
    一、缔约国承诺：GPA对次级中央政府出价的一般要求
    众所周知，GPA协定至今加入国不多，尤其缺乏发展中国家成员，这在很大程度上是因为“将成员国政府为履行公共职能消费公共资金的活动强制纳入市场竞争、接受市场竞争规则的支配会影响成员国国家主权”，[1]“犹豫不决或拒绝参加《政府采购协定》的主要原因是对让渡和丢失国家主权的担忧”[2]。据此，为了消除加入国的此种担忧，GPA协定设置了“适用主体范围取决于缔约国承诺”之原则与制度，允许成员方之间通过谈判确认政府采购实体、产品和服务清单，并以附加不同承诺表方式分别确定协定在加入国中包括中央实体、次中央实体、其他实体在内的适用主体范围等。由此可见，加入方承诺是GPA对加入国次级中央实体出价的一般要求。
    在GPA协定附件2中列明的次级中央实体其英文原文为“sub-central governmententities”，尽管“sub”与“central government”联结时有“次于”或“级别较低的”两层意思，但GPA实践所形成的惯常做法是采纳了后一含义，故译为次级中央实体。从制度设计来看，列明次级中央实体的附件2原本是充分考虑各国宪政体制的差异而针对联邦制国家创设的，因为“实行联邦制的国家存在中央政府是否有权保障地方政府践履GPA协定的疑问”[3]。联邦制国家在承诺时通常依此制度设计循联邦与州或加盟共和国的权力结构并征得后者同意后仅将州或加盟共和国列入附件2，并不涉及州或加盟共和国的下一级政府。如美国次级中央实体承诺清单中仅涵盖37个州的主要政府部门，加拿大在次级政府实体承诺清单中仅涉及10个省，均未涉及更次一级政府。而单一制国家根据其宪政体制，中央政府尽管可以要求各级地方政府遵循GPA协定，然实践中此类国家通常也仅主要将中央政府的下一级政府实体列入承诺清单中，日本加入GPA时就主要将“县”纳入附件2中[4]；韩国适用GPA的次中央实体仅涵盖13个市；新加坡在其承诺中则依据其宪法和组织法没有地方政府这一规定，在附件2中明确指出新加坡没有任何地方政府。由是，次级中央政府实体常仅理解为中央政府的下一级政府。
    列明于附件2的次级中央实体仍可通过注释方式规定适用例外。适用例外是GPA协定协调成员方法律制度差异、消除加入方政府采购国际化会限制国家主权之顾虑的一种做法，它更多地是从可接受性方面为GPA吸收更多成员方创造条件，其内容包括一般例外、安全例外、发展中国家的特别例外等，因而它也构成GPA对加入方次中央实体出价的通行要求。具体规定上，GPA协定沿袭了世贸组织规定安全例外和一般例外，尊重主权国家对公共利益和安全事项处理的惯常做法，允许将涉及到公共秩序、安全、生命与健康、知识产权、慈善、劳教和服务采购等政府采购以及涉及国家安全和国防需要的政府采购排除在协议适用范围之外。对发展中国家还规定了特别适用例外，以提高其参加协定的积极性。尤其值得注意的是，GPA协定的例外规定还呈不断扩展的趋势。2006年GPA协定除了对1996年GPA协定第23条和第5条分别以第3条、第4条进行肯定外，还在第2条第3款增加了一些涉及到政府债券、公共雇佣合同和国际援助等方面的例外。这些适用例外排除了GPA协定的普遍约束力，成员国可在附件2中列明适用例外规定保障次级中央实体政府采购公共政策之措施。

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