论“服务型政府”在行政法上的定位(6)

　　该部分所阐述的各项行政管理体制改革，为行政法制体系的建构提出了一系列努力目标，也为行政法学研究提出了一系列重要的课题。无论是制定行政管理体制改革总体方案，还是健全政府职责体系，乃至确立政企、政资、政事、政府与市场中介组织的分界；无论是垂直管理部门和地方政府的关系，还是大部门体制的推进，乃至各类议事协调机构及其办事机构的合理化配置；每一项内容都与行政法密切相关，都需要行政法学研究成果的支撑。至于党委、政府和人大、政协机构的设置问题以及事业单位改革问题等，行政法学研究同样应当予以关注。行政法思维乃至行政法学研究和行政法学者的参与，是一系列行政管理体制改革健康发展和有序推进的重要保障。否则，像大部制推进过程中明显违反《国务院组织法》而超编设置副部长之类的现象将在所难免。
　　但是，需要反复确认和强调的是，将前述内容作为实现“建设服务型政府”目标的具体支撑或者前提条件来把握，从法政策学层面对各类制度或者机制展开研究，在行政法学上都有与之相对应的概念范畴和领域划分，应当根据科学的行政法学体系的要求，在其各自相应的部分予以定位并展开分门别类的深入研究，而不应当也不可能将这些内容作为概括性的“服务型政府”的内容，在行政法学上确立独立的范畴或者领域。否则，将严重破坏科学的行政法学体系的建构。
　　（四）法规范执行过程中的“服务型政府”
　　对于行政法或者行政法学来讲，“服务型政府”的意义主要体现在指导理念层面。如前所述，在法政学体系中，已经存在相关的概念范畴和领域与“服务型政府”所涵盖的内容相对应，无需也不应当滥用“服务型政府”这个概念范畴。在法规范执行层面更是如此。对于承担政府活动的具体任务的公务员及其他相关人员，其所承担任务的具体性和特定性，决定了其只要坚持和全面贯彻依法行政的原则，按照相关规范履行其法定的职责，忠于职守，恪尽职责，便是为人民服务的最好体现，不应当也绝对不宜特地引入“服务型政府”的概念，作为其履行职责的依据规范。
　　当然，“服务型政府”所要求的以社会为本位、以公民为本位、以为公民服务为宗旨之类的理念，应当为政府活动承担者的公务员所熟知、领会和掌握，应当在具体的行政活动中予以体现和实现。不过，这是公务员伦理规范层面的问题，而不是法规范执行层面的整体性问题。换言之，“服务型政府”在法规范执行层面应当体现在各个阶段、各项工作的具体处理中，但它仅限于对公务员的伦理规范约束，并且，要使其具有法的约束力，还需要制定相应的公务员伦理法规范，甚至作为公务员行为规则加以明确规定。
　　例如，“服务型政府”要求政府在“民主秩序的框架下”依“法定程序”行事。其中的“民主秩序的框架”由政治决策和法规范创制共同完成，而“法定程序”则完全依赖于相关立法的明确规定。政府对谁服务，何时服务，服务什么，如何服务等，这些都需要在政策形成和立法阶段加以解决。在法规范执行层面，公务员及其他相关人员仍然享有一定程度的裁量权，但是，无论是要件裁量还是效果裁量，抑或是过程裁量，支配其裁量判断的直接原理或者原则，当是法治行政的原理或者依法行政的原则。至于“服务型政府”的理念，在这个层面充其量只能是公务员等进行裁量判断之际的主观因素之一，是很难作为具有可操作性的强行法规范来发挥其作用的。
　　综上所述，在法规范执行层面，重要的是通过立法和政策形成，提供明确的基准、规则和程序，建构相应的权力行使秩序，而不宜将“服务型政府”理念与具体的法规范执行活动扭在一起。在这层意义上，主张要在各个阶段坚持“服务型政府”理念，只能是对“服务型政府”理念的滥用，并不会有助于“加强执法部门建设”和促进执法水准的提高，也就背离了“建设服务型政府”的宗旨。
　　三、政府职能的科学定位与法治政府的建设

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