论“服务型政府”在行政法上的定位(4)

　　（四）“服务型政府”与“型塑”政府的诸多形态
　　在中国，“型塑”政府的诸多概念，诸如全能管制型政府、经济建设型政府、责任型政府、法治型政府、学习型政府、效能型政府、亲民型政府、公共治理型政府等，和服务型政府一起，构成了各个发展阶段或者某些领域的亮丽风景线[16]。但是，要将这些泛化了的“型塑”概念作为行政法概念来架构，则需要进行扎实的梳理和取舍判断。正如“服务行政”只能作为理解行政法的定位和作用的指导理念[17]，而不能作为严格意义上的行政法概念来把握一样，“服务型政府”这个概念只宜于作为探讨政府职能定位的价值追求目标和指导理念，不宜作为行政法（学）上相关法关系架构的基础性概念。这是因为，从论者所阐述的诸“型”可以看出，其中的概念内涵模糊、交叉重叠、循环论证等现象普遍而严重，使得诸“型”难以作为严密的学术概念来定位，要从行政法的角度对其进行法关系的架构，更是存在诸多困难。
　　二、把握“服务型政府”的行政法视角
　　（一）“服务型政府”的法概念属性
　　无论是理论界，还是实务界，人们对“服务型政府”内涵的理解，依然处于众说纷纭的阶段。诚然，现代国家中有许多问题的解决有赖于科际研究，许多理论的构成需要多学科通力合作，但是，要从法的层面来架构“服务型政府”这个概念，则要求尊重概念不够精确的现实，对“服务型政府”进行概念梳理和层次划分，在获得相对稳定和明确的分类基准的基础上，明确各种场景和时段中的权利（力）义务（职责）架构。
　　“服务型政府”这个概念不是法的概念，至少可以说，在行政法上，在目前阶段还很难建构起针对所谓“服务型政府”所包含的内容，承认公民的主观性请求权的制度。例如，针对政府服务的缺失、政府不能及时对民众需求作出反应、政府信息公开不充分以及缺少公众参与到政府管理的有效渠道等中国政府体系的某些重要缺位，虽然早已成为学界和政界讨论“服务型政府”的切入点，但是，具体到行政法的权利（力）义务（职责）层面，除非有相关法规范的明确规定，否则，尚不能以前述“服务型政府”要素的欠缺或者未全面实现，而对公民广泛承认具体的行政复议申请权和行政诉讼起诉权。换言之，对“服务型政府”进行概念梳理和分类，从行政法的视角构建相应的法关系，确立相应的制度和机制，不仅是各级政府所应当致力于追求的改革发展目标，而且也是行政法学研究应当积极面对的重要课题。
　　从行政法的角度对“服务型政府”进行梳理，要求区分制度建构的指导理念、相关法规范的制定和政策形成、法规范的执行等不同层面，分别进行具体的探讨。
　　（二）作为指导理念的“服务型政府”
　　在人民主权原理之下，政府的存在以及政府的所有活动，都是为人民服务的。所以，只要为人民所需要，无论其承担什么职能，所有政府都应当是“服务型政府”。2003年9月，温家宝总理在国家行政学院的讲话中指出：“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能。”[18]作为指导理念的“服务型政府”，并非仅限于对承担公共服务的政府的要求，也同样适用于承担经济调节、市场监管和社会管理等职能的政府。
　　在现代国家，行政大致可以分为给付行政与规制行政两种形态③。规制行政是指行政机关等行政主体为了实现维持社会秩序、实现公共福祉等目的，而对私人的权利、自由进行限制的活动。给付行政则是指行政机关等行政主体为了确保私人在生活和事业发展上的可能性，而对私人提供精神的或者物质的便利和利益的活动[19]。无论是规制行政，还是给付行政，都是以介入国民生活，并施以影响为目的的。但是，前者以权力为基础，后者却是以经济力量为后盾的作用，在这一点上，两者存在着极大的差异。基于这种差异，在行政法学上形成了不同的法律保留论[20]。给付行政与规制行政，这是相互对应的性质不同的概念。但是，在给付行政中往往离不开规制行政，在某些领域、某些阶段甚至需要强化相关规制，例如，社会保险的强制加入、利用强制等。其实，不仅限于此，甚至可以说，所有的给付行政都是以规制行政为支撑的。总之，给付行政中的规制强化，是实现国民权利的重要方式和方法，因此，不应当因为实施了相关规制而否定其给付行政性，更不应当因此而将其置于所谓“服务型政府”的范畴之外。

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