公共行政低效率的成因与对策(2)

　　公共选择学派中委托——代理理论则认为，官僚作为代理人，在接受政治家的委托直接代理生产公共物品的过程中，常常为追求个人利益，以“选择性效率”去完成委托人委托的任务：对于己有利的任务高效率完成，而对于己不利或关系不大的则拖拉、勉强应付。

　　（二）结合我国的具体国情，笔者认为我国公共部门行政效率低下的主要原因

　　1、垄断性特征与竞争机制的缺乏。尽管目前我国公共部门的主体已经向多元化发展，但政府部门依然是公共经济的最大垄断者。垄断意味着对竞争的排斥和限制，其结果正如公共选择理论所言，垄断免除了公共部门的外部竞争压力，同时也免除了提高效率和服务质量的内在动力。而且行政人员也不会因为工作低效率而遭到解雇，所以他们也就没有压力去高效率地工作。

　　2、缺乏降低成本的内在压力。一方面，公共部门的活动绝大多数是不计成本而且即使计算成本也是很难做到精确的，这导致行政人员长期缺乏成本的观念，更缺乏节约成本的意识；另一方面，在许多情况下，公共部门的产出是无形的，其质和量缺乏确定性和可量度性，如国防、教育、基础设施建设等，其效益都是很难用货币尺度去分析衡量的。这又使得利润的概念难以在公共部门形成。所以公共行政管理中，成本与收入的不确定性与割断性使得公共资源的低效率配置程度大大增加了。

　　3、缺乏有效的监督。有效的监督必须建立在监督者对被监督者信息的全面、有效掌握的基础上。然而，由于公共部门所处的垄断地位导致社会公众无法接触到其全面、真实、准确的信息，所以公众对公共部门的监督往往停留在表面而缺乏有效性。此外，相对于政府来说，众多的社会公众是分散的，社会公众要形成有效的集体行动是困难的。因此，在形成对公共管理活动有效的社会监督机制上，社会公众相对处于弱势。

　　4、权力过分集中。行政管理必定受制于国家政治体制。我国长期以来经济、政治、文化等都实行高度集权的管理体制。权力过分集中于中央政府，地方和基层的自主权过小，地方政府的活动常常需要层层请示汇报，这当然地影响了行政效率的提高。

　　5、组织机构设置不合理。众所周知，在组织内部管理层次与管理幅度是有规律性的。层次过多，组织内部沟通越迟缓，信息失真严重，不利于行政效率的提高。幅度越宽，组织内部协调越困难，行政效率也会因此降低。我国目前实行的是五级制政府，每级又再设了3-4个层次，组织机构可谓臃肿。除此以外，我国长期以来政企不分，政事不分，组织横向划分过细，加之部门协调机制不完善，相互间推诿扯皮，这些都会影响行政效率的提高。组织机构设置的不合理还表现在：我国绝大多数行政机构的设置是在计划经济体制下完成的，有很多机构已明显表现出与现行社会主义市场经济体制的不适应，但此类机构仍然庞大。与此形成鲜明对比的是，现实中有许多新的问题出现但却没有相应的机构处理。政府职能的缺位严重影响了行政效率的提高。

　　6、行政法规不健全或有法不依。公共行政管理是一种复杂而系统的活动，需要有一整套与之相适应的行政法规来保障，但是，由于我国现行行政法规不配套、不协调，部门行政法规之间的“碰撞”现象时有发生，行政机关内部常常因此产生许多新的内耗，干扰行政工作的正常、有序地开展，从而影响行政效率。行政权力应当在法律规范的限度内行使，任何超越法律规范行使行政权力的行为都是违法的。但现实中，许都行政机关凭长官意志办事，而且造成不良后果也无人追究责任的事件屡有发生，这同样影响了行政效率的提高。

　　7、人事管理制度不完善。在选人、用人、培养人、激励人等方面，我国现行的人事管理制度还存在严重的缺陷。尤其是缺乏竞争机制，在干部选拔任用上未能有效施行选优用优。并且长期以来人事激励机制不健全，奖惩不分明，造成干和不干一个样，多干和少干一个样，严重打击了公务人员的工作积极性，也降低了行政工作效率。

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