论中国抽象行政行为司法审查制度的建构(5)

　　此外，对于事关公民重大权益的抽象行政行为，还可以考虑实行行政公诉制度。在行政诉讼中，虽然立法在理论上确立了原、被告二者地位平等的原则，但实际上，相对于行政机关来讲，行政相对人处于弱势地位是不争的事实。实践中，行政相对人不愿、不能、不敢起诉或迫于压力而撤诉的情形十分普遍。而且，由于抽象行政行为并不一定直接给行政相对人带来实体权益的损害，而往往表现为一种潜在的、间接的影响，所以，直接针对抽象行政行为的司法审查缺乏像具体行政行为那样较强的启动机制。同时，由于抽象行政行为“针对不特定对象，能够反复适用”之特点，实行行政公诉则可以避免重复诉讼。此外，确立行政公诉制度的理论基础还在于“行政行为旨在建立一种法律确定的社会公共秩序，都与社会公共利益密切相关，即具有社会公益性”，由此决定了“必然要求有一个代表公共利益的专门机关实施专门的监督职能，阻止各种以损害公共利益为代价的行为。而不论行政行为是否侵犯了相对人独立的合法权益。
　　4．审查效力
　　即使是在间接审查中，立法也应当赋予人民法院宣告接受司法审查的抽象行政行为的效力的权力，这是世界主要行政法治国家抽象行政行为司法审查制度立法的共同做法。但是，由于我国没有实行判例法制度，因此即使法院有权在个案中宣告某一抽象行政行为无效，但其效力无法在以后的案件中产生当然的拘束力，故而，被宣告无效的抽象行政行为的效力依然存在，这样的宣告不能从根本上对行政机关产生影响口。因为抽象行政行为具有针对不特定对象能够反复适用的特点，类似的诉讼就有可能重复出现。所以，对于抽象行政行为宣告无效的效力不应仅仅适用于个案之中，而且应该使该抽象行政行为的普遍拘束力丧失，方能真正起到司法审查监督行政的实际作用。不过，为保证法治的统一性和作出此种宣告的权威性及其正当性，规章无效的宣告，应当由最高人民法院统一行使。宣告应以司法解释的方式作出，具有普遍的约束力口。规章以下的其他规范性文件无效的宣告，可由各省、自治区和直辖市的高级人民法院作出，并对各省、自治区、直辖市的地方法院具有普遍的约束力。但是，法院不能对接受审查的抽象行政行为进行变更，否则就有可能形成以法院的判断代替行政机关的判断的情形。此外，按照一般法律原理和维护行政秩序的稳定，被撤销或宣布无效的抽象行政行为应该不具有溯及既往的效力。

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