论中国抽象行政行为司法审查制度的建构(2)

　　(三)抽象行政行为与具体行政行为的关系所决定
　　抽象行政行为与具体行政行为本身不可截然分割。这不仅表现在二者范围界定上的困难，还表现在具体行政行为的作出本身已经牵涉到了抽象行政行为，对具体行政行为的审查必然涉及对抽象行政行为本身的理解。同时，与具体行政行为相比，抽象行政行为规模大、层次多，涉及面广，对社会的正、负面影响效果远远超过具体行政行为，而抽象行政行为又是作出具体行政行为的依据。在现实生活中，相当一部分政府机关的抽象行政行为是造成社会公益损害的根源。依法行政在某种意义上实际就是依规章行政，而再具体到某一地域，甚至成了依规范性文件行政。在中国，又由于法院受制于地方政府的客观现实，在行政诉讼中，地方政府规范性文件自然占有重要的地位。而随着市场经济的发展，政府职能逐步向宏观控制方面转变，抽象行政行为将会增多，人为缩小这种行为侵害公民权利的司法救济途径，后果将是严重的。
　　(四)抽象行政行为现有监督体制的缺陷所决定
　　首先，从现行立法来看，虽然宪法和有关法律法规规定了行政法规和规章的备案和审查制度，但是，实际的监督效果几乎为零。全国人大法工委原副主任陈延庆指出：“现在，备案程序大都履行了，漏报的是极少数，但备案以后的审查却缺乏法律程序，往往是由工作部门看一下，应当撤销的也没有经过权力机关作出决定予以撤销。”

　　其次，由行政机关自身确认其行为的合理性，难免有失公正性，同时也违背了“任何人不能当自己的法官”这一法治原则[5]。虽然人们一再强调司法审查仅有有限的职责，但是无可怀疑的是“人们一般还是视司法审查为能够抑制行政活动中的过度行为的最重要的保障”。同时，在我国，由于上下级行政机关存在的领导与被领导关系，使得上下级行政机关制定的规范性文件存在一定的关联，所以，对抽象行政行为的行政监督往往有名无实。
　　(五)与中国加入WTO之要求相适应所决定
　　司法审查在WTO规则中具有非常重要和突出的地位。加入WTO无疑会对我国司法审查制度产生直接的影响和冲击，但同时也为我们推动司法审查制度的发展带来契机。我国加入WTO承诺的司法审查的范围远远大于WTO有关协议所明确规定的范围，几乎将货物贸易、服务贸易和知识产权有关的行政行为，都纳入司法审查。另一方面，我国行政行为关于具体行政行为与抽象行政行为的基本分类，在理论和实践上与主要建构在英美法系的法律理念基础之上的WTO规则发生矛盾。WTO规则没有对行政行为作抽象行政行为与具体行政行为的分类，而是采取了将行政行为分为行政命令、行政处分、行政契约、行政事实行为的国际上通用的划分方式。WTO规则要求各成员国(方)都须“遵循其对于司法审查地位的判定，即任何行政行为都是可诉的，都应该接受司法部门的审查，从而最终确定行政行为的合法性，这便是法治原则国际化的直接体现”。
　　二、抽象行政行为司法审查的可行性
　　(一)世界主要行政法治国家的立法可资借鉴世界主要行政法治国家早已建立了比较稳定
　　成熟的抽象行政行为司法审查制度。司法审查制度作为一种行之有效的先进法律文化是全世界共同的财富，自然可以且应当为我国立法所借鉴。
　　(二)市场经济体制的确立和逐步深入发展为司法审查提供了条件
　　“大凡实行市场经济的国家，其对行政权的审查都毫不例外地包括了全部或主要行政行为的审查”l1。市场经济的最大特点就是充分保障各种经济主体在获得平等地位基础上进行自由竞争，这样就会促使整个社会权利意识的产生和发展。为了维护基本的竞争秩序，保证经济主体的基本权利，平衡政府管理过程中出现的社会利益与个人利益的冲突，司法审查作为一种能够实现这种平衡的国家力量，在获得了经济基础和动力之后，便得以产生和发展。
　　(三)对抽象行政行为的司法审查具有默示的宪法基础

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