人大代表行使权利的机制殛待改革(3)

　　2、行政等级地位转化而来的权力优势 
　　由人大代表数量众多所影响，人大作为国家权力机关，在有限的开会期间无法真正有效立法和决策，同时闭会期间也不可能有效开展日常工作，这就必须要缩小代表规模，组成能够日常运转的机关。所以改革开放以后，我国采用了人大常委会制——代表中的代表机构。 
　　把人大常委会作为人大常设机关，相对于过去各级地方不设人大常委会而使人大成了徒有虚名的政治花瓶来说，这是人大制度的一大进步。但问题是，人大常委会的组成人员基本上都是现任的或曾经担任过相当行政级别职务的党政官员，很少有没有行政级别的人大常委委员。一般而言，当全国人大常委会成员是给省部级单位主要领导干部的政治安排，以此类推，省里的人大常委会成员安排给省、厅级官员，市县的人大常委会成员以厅、处级官员为多数。由于我国社会几千年权力等级制的深厚影响，就使人大常委会事实上带有明显的等级思维，以为人大常委会委员地位高于其他人大代表，权力大于一般人大代表，人大常委会是人大代表的领导机关，所以在人大制度的运转中熏染上明显的行政等级色彩。 
　　从理论上讲人大代表地位平等、权利平等，但无论是闭会期间、还是会议期间，人大常委会事实上都把自己当作人大代表的领导。大会议程、议题、表决事项等都以人大常委会委员的意见为准，特别是以人大常委会主任、副主任的意见为决定。这就事实上使人大机关的权力实际掌握在人大代表中的少数人手里，变成少数人大代表（人大常委会中的部分成员）对人大代表多数人的操控。当人大会议讨论问题意见一致时，权力的力量是不太明显的，但按萨托利转述达尔的多头统治民主观的说法“只有当一项决定引起争议时，权力才被行使，或者权力的问题才真正出现。”[1] “在关键时刻，权力取决于行使，不是取决于有名无实的归属。”[2]近几年有的地方在人大会议上逐渐出现一些没有明文规定但实际通行的潜规则做法，以钳制代表发表意见的权利。比如，当事先估计有的问题可能会引起争议，人大常委会就以召集代表会前集中学习的名义，在各地代表中先做工作，或明或暗地提示代表哪些可以说哪些不可以在会议上说。  　　还有一些问题，从人大职权看是必须经由人大代表讨论的，但也以各种名义甚至根本不给名义，就取消了代表在相关问题上的审议讨论权利。比如，人大代表和社会公众都对政府公共财政透明问题议论纷纷，并且期望在全国人大会议上讨论政府财政问题，但是2009年全国人大会议对中央政府应对全球金融危机冲击所拨出的4万亿如何使用居然没有列入人大代表讨论审议的议程。 
　　正是因为有这样的行政等级思维，人大制度在其实际运转中表现出人大常委会管理代表、控制代表的倾向，所以人大代表在人大会议上能够讨论和不能讨论什么问题，事实上都由人大常委会决定，而没有严格执行宪法和全国人民代表大会组织法的规定。 
　　3、由知识专长所获得的权力而产生的支配优势 
　　随着国家事务的日趋复杂和对立法决策要求的不断提高，要当好人大代表（尤其是全国人大代表）必须具有广泛的知识和阅历。罗伯特.米歇尔斯指出：“代表们所必须应对的问题以及对这些问题的有效解决都需要做大量的准备工作，这就要求他们自身知识技能的不断提高。”[3]而目前的人大代表制度是难以使代表做到这一点的，因此我国各级人大工作机构加强了对人大代表的训练和教育。正是因为人大代表因为知识的欠缺和时间精力的限制（这就是专职代表的必须性），所以人大代表只能依赖于各级人大常委会专职委员和人大常委会办事机构的专职工作人员。由这些专职工作人员事前为代表们准备会议材料、确定议题、安排日程。 
　　从实际工作需要讲，人大需要有相应的办事机构，也需要有相应的工作人员为人大代表服务。在国外的代议制民主制度中，议员通常招募志愿者和专职工作人员为其助手，议员的经费支出专门有这方面的安排，而且国外议会也有相应的办事机构。议员聘用的专职工作助手提交初步材料后，首先要经议员的审查，议员再向议会提出。议会开会期间，议员针对提出的议案要反复辩论，实行一读二读三读的程序。从表面看，议会反复辩论是扯皮，但这种扯皮的实质是运用议会程序进行利益搏弈、充分发表各方意见的过程，从而防止国家决策出现重大失误。（反观我们，正因为国家重大问题科学民主决策机制的不健全，所以我们国家的决策特点是决策快，出错后纠错慢。）另一方面，国外议会的会议程序设计比较明显地体现出办事机构为议员服务的性质，议会扯皮的过程客观上就把议会办事机构局限在提供服务的定位上，而难有明显操纵议员的可能性。 

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