法律清理：清除法律“硬伤”(2)

　　经过清理，一些需要作出统筹修改完善的法律，也被建议早日提上议事日程。其中，行政、民事、刑事三大诉讼法等重要法律，已被纳入人大立法规划或立法工作计划。而国境卫生检疫法等5件制定于20世纪80年代或90年代初的法律，则被建议条件成熟时纳入年度立法工作计划。

　　不过，此次清理也遗留下了一些未决议题，由于“目前修改或者废止的时机、条件尚不成熟”、“认识尚不一致”等原因，有5件已明显滞后的法律被暂缓修改，其中就包括社会普遍关注、涉及户籍制度改革的1958年制定的户口登记条例。

　　2009年6月27日，“废止决定”在全国人大常委会会议上顺利通过表决，公安派出所组织条例等8件法律永远退出了历史舞台，8月下旬，“修改决定”亦获得通过，59件法律作出相应修改。

　　下位法清理需及时跟进

　　此次法律清理的范围是现行有效的法律，但许多全国人大常委会组成人员呼吁：清理活动不能仅限于法律，还应向下延伸至行政法规、司法解释、地方性法规、规章等等。

　　统计表明，我国现行法制体系中，除了200多部法律外，还有近600件行政法规，7000多件地方性法规，以及数不胜数的部门规章、地方政府规章等等。如此庞大繁复的下位法，必然衍生“过时”、“矛盾”等立法偏差，将危及法制的统一和权威。

　　2005年令全国关注的“强制婚检”风波中，母婴保健法、婚姻登记条例和《黑龙江省母婴保健条例》的不同规定，就引爆了法律、行政法规和地方性法规之间的一场“混战”。2007年律师法修订后，有关律师会见权、阅卷权、调查取证权的规定不仅与刑事诉讼法存在冲突，而且与相关司法解释也严重“打架”，以致舆论普遍怀疑律师法的制度改进能否真正付诸实施。

　　与立法冲突相伴的是立法滞后现象。典型的一个案例是，2007年，四川省眉山市67岁的老人王树华在眉山火车站内横穿铁轨时，被一列高速行驶的货车挂飞，当场身亡。事发后，眉山火车站只愿提供最多300元的人道主义救助，其依据则是火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定，其中明确规定：“死亡者，家庭生活确有困难的，由铁路部门酌情给予80―150元火葬费或埋葬费；还可酌情给予一次性救济费100―150元”。荒诞的是，这个1979年由铁道部颁布的“暂行规定”已经“暂行”了整整28年。如今，物价水平早已今非昔比，依然照搬28年前“一条人命最多值300元”的补偿标准，着实令人费解。

　　在行政法规等下位法领域，诸如此类的陈年旧规比比皆是，有媒体甚至发起过评选十大“古董法规”的活动。有调查表明，不少“现行有效”的法规、规章等，隐藏着侵害公民权利的条款，有的甚至还带有计划经济、“文革”等旧时代的烙印。比如，制定于特定历史时期的第五次全国人口普查办法、关于用侨汇购买和建设住宅的暂行办法、关于改进计划体制的若干规定等等，调整对象已然消失，早已失去了存在的意义；而一些“暂行”、“试行”多年的“超龄法规”，更是与时代完全脱节，广遭社会质疑。比如，旅游投诉暂行规定暂行了16年；旅行社质量保证金赔偿试行办法试行了10年；防暑降温措施暂行条例制定于1960年；甚至铁路留用土地办法是1950年颁布的……

　　之所以出现众多的“暂行”、过时的“古董法规”、“超龄规章”等等，除了清理不及时外，新的制度设计没有及时跟进也是一个重要原因。其典型例证是1987年国务院发布的投机倒把行政处罚暂行条例，到2007年，该条例已整整“暂行”了20年。在市场经济时代，该条例所规定的11种投机倒把行为，绝大部分都已合法化，“投机倒把”本身也成了一个极具荒诞感的历史名词，因此多年来，社会各界要求废除该条例的呼声不断。然而，对于商业欺诈等行为，当时还缺乏新的替代法规，因此只能继续依赖该条例个别“有用”的条款。为了回应社会质疑，国家工商行政管理局还曾3次表明了该条例仍然适用的立场。

　　2005年10月，北京发生了月球村航天科技有限公司贩卖月球土地事件，其欺诈行为令一些受害者上当受骗。但在合同法、消费者权益保护法等法律中都无法找到处罚依据，工商部门最终依据投机倒把行政处罚暂行条例所规定的投机倒把行为的最后一款：“其他扰乱社会主义经济秩序的投机倒把行为”，对涉案公司实施了处罚。这是“投机倒把”几乎销声匿迹后，进入公众视野的最新一个案例，当时还引发了一场“‘投机倒把’是否还适用现实经济生活”的行政诉讼。

　　正因为法规、规章等下位法深入社会生活的细枝末节，因此在很大程度上，其清理难度不仅更甚于法律清理，清理频率也更为密集。统计表明，改革开放以来，国务院对法规、规章等规范性文件先后组织进行了10次集中清理或专项清理。其中，于2007年开展的最近一次集中清理，是新中国成立以来最为彻底、力度最大的一次清理，在清理过程中，恰逢物权法出台，又提出了对与物权法相抵触的法规进行清理的要求。正是通过此次清理，火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定、投机倒把行政处罚暂行条例等“超龄法规”终于正式“退休”。

　　值得一提的是，此次法律清理最引人注目的亮点是，将59件拟修改的法律，以一揽子“打包”的方式，在一个议案中提出，这与每件法律案单独形成议案、分别审议表决的传统模式形成了鲜明对比。这种立法技术，在西方国家被形象地称为“包裹立法”。

　　有专家指出，无论是法律清理，还是“包裹立法”技术，目前都缺乏制度化的规范和确认。因而有必要通过修改立法法或制订其实施细则等方式，尽快填补这一制度盲区，以保障清理活动合法、有序、常态、高效地运行。

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