关于《山东省工业建设项目安全设施监督管理办法》的讲课提纲（21(2)

然看作是建设项目安全设施监管第四个时期的延续，能否作为新一时期的开始，留给实践去验证。

以上我讲了建设项目安全设施监督管理政策、法规发展的四个时期或者阶段，其目的是让大家了解建设项目安全设施监管的历程，做好衔接落实。

二、建设项目安全设施监督管理中存在的问题

近几年来，各级安监部门通过努力开展工作，采取有效的措施和办法，建设项目安全设施监督管理工作取得了比较积极的成果，推动了“三同时”工作逐步走向法制化、规范化道路。但是在213号令出台以前，此项工作中还存在一些问题，归纳起来主要有六个方面：

（一）企业认知程度不够。很多企业对“三同时”的法规规定不了解、不熟悉，在认知上存在着“只知环保三同时、不知安全三同时”的问题。就当前阶段来说，建设项目安全设施“三同时”工作的宣传、普及和发动，也是一个重要问题。从了解情况看，各地在开展“三同时”工作中，企业主动申请履行安全设施“三同时”程序的建设项目还不是很多。相当数量的项目尤其是一些当地政府的招商引资项目和重点投资项目，没有按程序履行“三同时”有关许可手续，而是在开工建设后或竣工投入生产后，经安监部门执法检查发现、督促，才开始补办“三同时”手续，存在着“先上车，后买票”的问题。

（二）行政执法力度不够。存在着以下问题：一随着经济的发展，各地的企业和建设项目数量众多，而各级安监部门组建时间不长、人员短缺，对“三同时”的监管存在着时间和精力上顾及不够的问题。二是有的安监执法人员对“三同时”法律法规学习还不够全面，对“三同时”的条件、程序、内容和标准等掌握不熟练，存在着业务不太熟悉等问题。三是“三同时”工作客观上存在着程序复杂、办理期限较长等因素，部分安监人员在具体执法中，存在着程序不严谨等问题。四是对未按有关规定履行“三同时”手续的企业，未完全做到依法处罚，落实有关责任。五是部门之间联动性还不够，“三同时”工作中涉

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及的安监、发改、经贸、建设、工商、国土、环保等部门之间缺乏沟通和衔接，未建立联合或配合执法机制。

（三）安全评价不到位。中介机构的安全评价报告普遍缺乏针对性。评价报告的内容千篇一律，几乎都成了固定模式的“八股文”，没有针对性和实用性。还有的安全预评价报告水平远低于安全设施设计，不能起到有效指导初步设计和安全专篇的作用。更甚至有的安全预评价报告编制滞后于安全设施设计，并抄袭安全设施设计的有关内容。

（四）法规不健全。“三同时”工作没有开展好，很大的问题是制度上的缺位，我国到现在为止还没有一部专门的建设项目安全设施监督管理行政法规，即国务院的规定。“三同时”工作原来执行的是原劳动部的3号令、10号令、11号令，现在执行的是原国家安监局第18号令和国家安监总局的8号令。这些国家部委的规章的执行力和认可程度，在某些方面可能就要打一些折扣。另外，就现行规定中，也存在着许可条件、期限、程序不够明确，论证报告、安全专篇编制大纲、审查标准、验收标准等内容不统一的问题。这些都需要在立法中进一步加强和完善。

（五）非高危企业缺乏监管。?安全生产法?规定所有生产经营单位的建设项目都要实行安全设施“三同时”，但同时又规定只对矿山和用于生产、储存危险物品等高危建设项目的安全设施进行设计审查和竣工验收，而对非高危建设项目如何开展安全设施“三同时”工作没有作出具体规定。这恰恰是非高危建设项目安全设施不经过设计审查、竣工验收、“三同时”落实不到位，进而导致事故发生的原因之一。如07年魏桥集团“8.19”铝液外溢爆炸重大事故的发生，就是由于建设项目安全设施监督管理不到位造成的。因此，在非高危行业开展安全设施“三同时”工作也是非常有必要的。

（六）未纳入国家建设项目管理程序。建设项目安全设施的监督管理一直没有纳入有关部门的国家建设项目管理程序，没有进入投资主管部门建设项目

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立项的大盘子。主要原因是，没有明确和过硬的上位法依据，安全设施“三同时”就不能作为投资主管部门建设项目立项的重要依据，也就不能象土地出让、城市规划、环境保护等一样作为建设项目立项的前臵程序和必要条件。

三、《办法》解决的主要问题

213号令有哪些突破或明确了哪些问题，概括起来讲主要有4个方面。首先，扩大了以前“三同时”审查的范围。由过去的矿山、危险物品生产储存建设项目，扩大到矿山、生产储存危险物品、使用危险物品为生产原料和设施设备构成重大危险源、黑色及有色金属冶炼、化工、建材、轻工、造船等行业的建设项目。在这里需要大家注意的是，213号令第七条规定的6项内容，是有交叉的。比如属于（二）项的项目，可能也属于（三）项。其次，增加了建设项目安全审查环节。就是说，对建设项目设立、安全设施设计、安全设施竣工验收等各个环节必须进行安全审查。其中，“设立安全审查”是以前没有的、新增加的，是项目立项前的安全审查，是对项目是否符合安全生产条件的审查。这是关口前移、源头控制的关键环节，将从根本上预防重大隐患的产生。第三是明确了两个责任主体。投资建设单位是建设项目安全设施的责任主体，安监部门是监管主体。第四是完善了行政许可事项所必须的条件、期限和具体程序。下面具体讲一讲：

（一）明确了两个主体

一是明确了监督管理主体。我们先看一下监督管理主体的法律来源。?落实政府及其有关部门安全生产监督管理责任的暂行规定?（鲁政办发?2008?22号）第三条规定：“政府及其有关部门是监督生产经营单位安全生产的管理主体，承担本行政区域、本部门职责范围内安全生产工作的监督管理责任。”这里所谓的“监督管理责任”是政府及其有关部门作为社会公共管理者或者公权力的代表者应承担的安全生产责任，也就是说每一个安全生产行为背后都有一个承担相应责任的监督管理主体。那么，建设项目安全设施的监督管理主体是谁呢？

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?安全生产法?第二十六条规定：“矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目的安全设施设计应当按照国家有关规定报经有关部门审查，审查部门及其负责审查的人员对审查结果负责。”这里规定的监管主体是“有关部门”，没有进一步明确为哪个部门。?山东省安全生产条例?第十六条明确的“三同时”监管主体也是“有关部门”。213号令第三条从两个层面作出规范。从政府层面来讲：“县级以上人民政府应当加强对建设项目安全设施监督管理工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行监督管理职责。”从部门层面来讲：“县级以上人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区域内建设项目安全设施的监督管理，其他各行业主管部门在各自职责范围内履行相关的监督管理职责。省人民政府安全生产监督管理部门负责对全省建设项目安全设施监督管理工作进行综合监督、指导。”也就是说，?办法?规定的监管主体是“安全生产监督部门”。从“有关部门”的模糊规定到“安全生产监督部门”的清晰规定，体现了立法的进步。

二是明确了责任主体。?落实生产经营单位安全生产主体责任暂行规定?（鲁政办发?2007?54号）第三条规定：“生产经营单位是安全生产的责任主体，应当对本单位的安全生产承担主体责任，并对未履行安全生产主体责任导致的后果负责。”所谓的“主体责任”是生产经营单位作为生产经营活动的主体而对其自身活动所应承担的安全生产责任。那么，建设项目安全设施的责任主体是谁呢？?办法?第五条规定：“投资建设工程项目的生产经营单位对其承担主体责任，其主要负责人负责全面落实。”也就是说，建设项目谁投资，谁就是责任主体、承担安全生产主体责任。

（二）规定了监督管理体制

?办法?第四条规定了建设项目安全设施监督管理的体制。体现了两层意思：分级和委托。

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第一层意思，分级监管。?办法?第四条第一款规定：“建设项目安全设施实行分级监督管理：(一)省人民政府及其有关部门审批、核准或者备案的建设项目及跨设区的市行政区域的建设项目，其安全设施的监督管理由省人民政府安全生产监督管理部门负责；(二)设区的市人民政府及其有关部门审批、核准或者备案的建设项目及跨县(市、区)行政区域的建设项目，其安全设施的监督管理由设区的市人民政府安全生产监督管理部门负责；(三)前两项之外的其他建设项目安全设施的监督管理，由建设项目所在地的县级人民政府安全生产监督管理部门负责。”实际上这段话不但包括分级监管，也包括了属地监管，也就是我们经常讲的“分级管理与属地管理相结合”的安全生产监督管理体制。省、市、县三级监管体现了“分级管理”原则，这是比较明确的。第一款第三项中提到了一个概念“所在地”，市、县两级都是由所在地的安监部门负责，这就是属地管理原则。需要指出的是，跨市、县的建设项目是指项目本身地理位臵横跨两个行政区域，而不是投资主体横跨两个行政区域。比如说，烟台的公司到威海投资建设项目，肯定要履行威海当地的审批、核准或备案手续，由威海当地监管，而不是由烟台监管，这是属地原则的必然要求。但如果项目所处的地理位臵正好位于烟台和威海行政区域交界处、横跨两地，在符合有关条件的前提下，就由省里审批，而不能由烟台或威海跨界审批。

那么，“政府及其有关部门审批、核准或者备案”怎么理解？按照投资体制，“有关部门”一般是指投资主管部门。?企业投资项目核准暂行办法?（国家发改革令第19号）第二条的规定，地方投资主管部门为“地方政府发展改革委（计委）和地方政府规定具有投资管理职能的经贸委（经委）”。原国家经贸委已经取消，有关职能分解到其他部委，我省这几年来一直保留着经贸委的架构，今年6月10日刚挂牌组建了省经济和信息化委员会，由原省经贸委、信息产业厅合并组成，仍独立于省发改委存在。一般来说，发改委管基础基建项目，经贸委管技术改造项目。关于“审批、核准、备案”，2004年7月26日颁

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