安全生产行政执法中存在的问题及对策(5)

全员，代替企业去抓安全、查隐患，在以检查代替监管的同时，不但没有落实监

管主体的责任，也让企业无处落实安全生产主体责任，一旦发生事故，两个主体

责任都无法交代，势必都要被追究责任。 3.2.2 安全监管部门之间职责不清

法律法规对安全生产工作的监管职责和任务要求都进行了明确，但负有安全

监管职能的部门之间对生产经营单位安全监管的分工并不明晰具体，有的监管部

门是以许可代替监管，有的是执法许可“一家亲”，并未形成分工明确、职责清 10

晰、程序严谨的监管体制。

安监执法队伍成立后，虽然受同级安监部门委托代表政府行使安全生产综合

监管职能，但这种综合监管并没有具体抓手和有效手段，更多的还是体现在直接

管理上，也就是说，安监部门在安全监管上同其他职能部门在性质上是一样的。

但由于安全监管工作涉及诸多方面，不少安全内容没有明确的主管部门，这种情

况下，这些就都落在了安监执法人员头上，安监执法人员也就在拥有了有限权力

的同时也背上了无限责任。

3.3 安全生产执法力量不足，人员素质有待进一步提高

国家安全生产监督管理总局在国务院各部委中组建比较晚。1998 年，国务院

决定将煤炭工业部改组为国家煤炭工业局，由国家经贸委管理；1999 年，国家煤

炭工业局又加挂国家煤矿安全监察局的牌子；2001 年，经国务院批准，在国家煤

炭工业局（国家煤矿安全监察局）的基础上组建国家安全生产监督管理局（国家

煤矿安全监察局）；2003 年，国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，与

国家煤矿安全监察局一个机构、两块牌子，涉及煤矿安全监察方面的工作，以国

家煤矿安全监察局的名义实施；2005 年，国务院将国家安全生产监督管理局调整

为国家安全生产监督管理总局，为正部级国务院直属机构，国家煤矿安全监察局

（副部级）为国家安全生产监督管理总局管理的国家局。⑨ 从国家煤矿安全监察局成立到现在，仅仅 10 年的时间，全国现有的

安全监

管监察人员和安全生产行政执法人员与庞杂的安全生产行政执法业务相比，还有

很大差距。到2009 年底，全国省、市、县三级共有安全监管监察人员51971 人，

其中县级41124 人；三级执法人员18073 人，其中县级15201 人。目前，我国中

小企业已达4200 万家(包括个体工商户)，其中工矿类中小企业大部分分布在乡镇。

由于县级安全监管执法力量严重不足，一些小企业集中的乡镇、街道又没有专门

的监管机构和队伍，全国乡镇、街道专职安全监管人员平均仅为1 名，难以对众

多的分布在乡镇的中小企业安全生产进行日常监管。⑩ 9

安

监

局

历

史

沿

革

与

职

能

，

http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-03/07/content_764397.htm 10 参见《地方安全生产监管机构建设工作动态》第2 期，国家安全生产监督管理总局办公厅。 11

3.3.1 执法人员缺乏专业知识和技能

安全生产监管部门对煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、职业健康等

行业实行直接监管，对冶金、机械、交通等行业进行综合监管，涉及诸多行业领

域，而安全生产监管部门是政府新成立的机构，基础薄弱，相当部分工作人员都

是半路出家，不具备执行监管职能所需的专业知识技能。11 3.3.2 执法人员对执法程序不重视

我国的行政管理传统，重结果轻过程、重结果轻程序，这也使执法人员对安

全生产行政执法程序重要性认识不足，重检查而轻监察，重行政手段而轻执法手

段，行政执法中也是重实体而轻程序，导致行政复议、行政诉讼发生率呈上升趋

势，耗费了大量本就紧张的安全生产行政资源。 3.3.3 执法科技含量不高，技术装备水平比较低

随着科学技术的发展与进步，违法人员的违法行为和手段越来越高明，给执

法办案工作增大了难度，必要的装备是保证执法工作顺利开展的前提。安全生产

领域的执法，涉及范围广，对象复杂，工作量大，执法装备更决定了执法效果。

当前，从安全生产的行政执法看，执法工作装备基本处于原始状态，总体来说执

法装备数量不足、设施落后，不能适应执法形势和工作要求。由于缺乏必要的监

管检测设备，给案件的准确定性带来了困难，以人工为主的监管方式客观上增大

了对人力的需求，目前在职人员无法满足面广量大的执法工作需要。行政执法机

构缺少必要的装备，办案等经费难以保障，直接影响了执法工作顺利开展和执法 水平的提高。

11 仇元青，安全监察执法初探，2009-07-08，http://www.aqsc.cn/101806/101963/122696.html 12

3.3.4 缺少法律专业人才

由于体制原因，基层安全监管机构内设科室少、人员编制少，基本都没有条

件设立政策法规科（股）等专门法制科室，工作人员中基本没有接受过专业法律

教育的，在工作中接受法律方面的培训大都不系统、不深入，基础法律知识基本

都知道，但将安全生产监管执法中遇到的问题上升到法理层面进行解释或执行，

却又没有能力做到，对法律法规理解不正确、违反程序执法、执法文

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