诚信政府与信息公开(3)

信息公开的地方规章。其中广州市的“规定”最具开创性，创立了公开权利人和公开义务人的概念、预公开制度、即时送达受理回执制度、暂缓公开制度、公开权利人不服申请复议、提起诉讼或请求赔偿制度等。虽然目前尚无全国性政府信息公开的专门人大立法，但是《村民委员会组织法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等法律对行政机构信息公开作了部分规定。2007年4月24日国务院公布了《政府信息公开条例》（以下简称《条例》），将于2008年5月1日施行。该条例是我国第一部专门规定政府信息公开的行政法规。《条例》明确了政府信息公开的目的，规定了信息公开的主管、协调部门，确立了政府信息公开的公正、公平、便民原则，明确了政府信息公开的总体范围各级政府信息公开的具体内容、公开的例外和保密审查机制，规定了政府主动公开和依申请公开两种信息公开方式。这些规定确立了政府信息公开的基本框架，使得全国范围内的政府信息公开从此基本有章可循。

（二）我国政府信息公开的不足之处

1.实践中的问题。我国的政府信息公开主要是由上而下的政府推动而产生的，在实际落实上各级政府缺乏真正的动力，某种程度上演变成一种轰轰烈烈的“运动”口号，有些地

方甚至沦落成为表面文章。下级政府对上级政府负责，为了应付上级检查，搞各种形式的“假公开”。在有些地方，信息公开成为政府宣传官员“政绩”、政府形象的工具，一旦出现重大事故或公共危机，尽量封锁消息或者轻描淡写、掩盖实情。在“政府上网工程”中，许多政府网站信息简单、陈旧，不能及时更新，甚至从未更新。还有的政府网站的网页，只有标题，没有内容，出现政府网站“空洞化”或“空壳化”。政府机构仍然保持“保密”的本能，公民或法人获取政府机构的信息难乎其难。

2.立法中的不足。首先，在立法的层次上，人大立法缺位。政府信息公开立法是当今世界的一种潮流，美国、法国、日本、韩国等国的议会都已经制定政府信息公开的法律，就连以不成文法和保守为传统的英国也制定了专门的法律。其中美国的信息公开制度最为完善和最具代表性，美国联邦议会创立了一个完整的信息公开的法律体系，包括《联邦行政程序法》、《信息自由法》、《阳光下的联邦政府法》、《联邦咨询委员会法》和《隐私权法》。由行政机关通过行政法规、规章的方式确立信息公开制度，属于行政机关的自我约束，不可避免地具有某些局限性，如缺乏刚性监督，从行政机关的角度出发，对公民知情权保护不够等等。同时，行政机关立法由于权限的限制不可能规定立法机关、司法机关的信息

公开义务，立法者在某种程度上可能存在顾忌，不便对《行政诉讼法》的受案范围进行扩展，明确将信息公开纳入行政诉讼。

其次，立法内容上的不完善。以《条例》为例，因为是第一部全国性的关于信息公开行政专门立法，带有一定的初创性和过渡性，因此在内容上过于单薄，许多事项未曾涉及。例如信息公开的不收费原则（除检索、复制与寄送的成本费用以外）、不公开信息的法律责任、信息公开的具体方式、行政过程的公开、信息公开的具体程序，尤其是信息公开的法律救济途径等等，《条例》都未作出规定。在已经涉及的内容中，也存在过于粗略的缺陷，如《条例》虽然确立了政府信息公开的便民原则，但是却没有具体的体现。在信息公开主管部门的职责中竟然没有规定对下级政府信息公开进行监督的内容，这样以来信息公开仍然是各级政府的一种自我约束行为。《条例》最大的缺憾在于没有规定公民请求信息公开的权利受损后的救济途径，亦即有效的信息公开的监督途径，而这种途径实际上是决定《条例》能否发挥实效的关键。在英国，公民对政府信息公开的不满，可以向议会行政监察专员提出，要求处理。美国、澳大利亚、新西兰的《信息自由法》都授权监察专员受理拒绝向公民提供信息的案件。在许多国家，行政机关拒绝公开信息，公民都可以向法

院提起诉讼。

3.信息公开动力的不足。首先，立法机关监督微弱。信息公开本身是对行政过程的一种程序控制，现代通讯手段的发达、行政权力的扩张以及议会对行政权的控制的意图促使各国信息公开法的制定。而我国行政机关主导的信息公开立法本身无法体现立法权对行政权控制。其次，司法审查的缺席。美国的行政法专家说过：“如果缺乏司法审查的威慑，美国行政程序法(APA)和其他法律的程序要求……都将一文不值。” 在我国存在“强行政，弱司法”的客观情势，司法机关在人、财、物等方面依赖于行政机关，行政诉讼本身举步维艰。行政诉讼受案范围限于人身权和财产权的法律规定，使得信息公开难以纳入行政诉讼，司法监督因此缺席。再次，社会压力缺乏。国外的信息公开立法都是在各种社会组织、利益集团的压力下推进的，而我国目前虽然进入市场经济，社会利益已经发生分化，但是社会力量分散化，缺乏组织化的利益表达机制，不能形成有效的强大压力。除基层群众自治组织以外，官员选举的间接性使得其升迁掌控于上级之手，政府缺乏来自选民的压力。真实、准确的信息很容易成为升迁的障碍，而虚报政绩和掩盖失误反而可能获得迅速提拔。没有强大的外在压力的政府信息公开，只能是一种自我约束，与其说它是一种法律制度，还不如说是一种道德自律。

（三）我国政府信息公开的发展方向

真正建立有效的政府信息公开制度，需要多方面的努力，包括确立完善的信息公开法律制度和建设信息公开的社会和法治环境。

1．制定一部《信息公开法》。在条件成熟的时候，由全国人大制定一部统一的《信息公开法》。这部法律由民意代表机关制定，能够更多的体现民众的要求，排除行政机关自利的成分，体现立法权对行政权的控制。传统的议会对行政权控制的方法主要限于规则控制，即议会通过授权规则对行政权的权限范围进行控制，其实质上是对行政过程的“入口”的控制，现代社会发展证明行政权的扩张有其客观的社会基础，因此规则控制不再那么有效。于是对行政权的程序控制成为议会的选择，这种手段是对行政过程的“事中”控制，事实证明这种控制方式是有效的。而行政信息公开正是程序控制的一个重要方面。如果信息公开完全由行政机关自己确立则根本不能实现上述机理。另外，在法律的内容上，应当体现权利原则（即信息公开是公民的一种权利，而不是由政府决定的一种“恩赐”）、不收费原则、权利救济原则，明确规定信息公开的方式、信息公开的程序、不公开信息的法律责任

以及行政监察、行政复议、司法监督等内容。除此之外，还需要修改《保守国家秘密法》、《档案法》、《统计法》，废除其中陈旧的规定，使其与《信息公开法》相协调。

2.建立和完善信息公开的司法救济。除了明确规定政府信息公开事项纳入行政诉讼之外，还需要加强司法机关的独立地位，使司法机关在人、财、物方面摆脱对行政机关的依赖。

3.提高市民社会的组织化程度。我国目前市民社会尚未充分发育，社会组织化程度不够。现有的工、青、妇组织官方化，难以发出与官方不同的声音。因此，应当放松对成立社团组织的管制，真正实现结社自由，使社会各阶层都有充分的利益表达渠道，使公众信息公开的需要得以形成有效的社会压力。

4.健全社会主义民主，完善选举制度，使得各级政府和官员真正做到对人民负责。民主是法治的基础，没有民主，就没有法治，也没有有效的信息公开，政府诚信也就缺乏保障。

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