诚信政府与信息公开

诚信政府与信息公开

摘要：政府诚信也是法治政府的必然要求，政府诚信要求政府保持政策的连续性、遵循信赖保护原则、正确处理公共利益与政府自身利益的关系、搞好公共利益与个人利益的平衡、忠实履行合同义务等等。构建政府诚信有很多措施，但信息公开是其基本要求和第一要义。没有信息公开，就没有政府和公众的真正沟通，政府与公众之间的真正信任也就无从建立。我国政府信息公开已经启动，但是还存在许多不足。建设和完善信息公开制度，需要更高层次的立法，以及独立的司法审查、充分的利益表达机制和健全的民主法治环境。

一、政府诚信的内涵与要求

政府诚信要求政府真诚守信，行政行为出于善意，在行为的动机上要“真诚”，在行为结果上要“守信”，政府还要廉洁公正，不自私、负责任、守承诺，公布信息真实。政府诚信具体体现在以下几个方面：

第一，保持政府政策和行政立法的连续性。政府的政策根据社会形势的变化，必须进行必要变动，但是如果政府的政策“朝令夕改”，变动不居，就回会失去公信力。只有保持政府政策的连续性，才能使政府行为具有明确性和可预测性，就法治的角度而言，才能保持法的安定性。政府成熟的

政策可以形成行政立法。行政行为的明确性和可预测性要求行政立法尽可能明确具体，以便公民可以毫无疑问地理解什么是允许的，什么是禁止的，行政机关可以对行政相对人采取什么措施。这样，他们才能据以安排自己的活动。明确性和可预测性是诚信和信赖保护的一个基本前提与要求。另外，法治国家的原则要求法不溯及既往，即立法对其公布之前已经终结的事实，原则上不适用。法不溯及既往是保护人民利益、维护政府公信力所必需的，特别是侵益性、负担性立法一般是禁止溯及的。 但是如果在政府行为具有可预见性和授益性的特定情况下，也可以具有溯及力。

第二，信赖保护，即要求政府信守承诺。信赖保护是现代行政法的一项基本原则，是民法上的诚实信用原则在公法领域的转化和运用。信赖保护原则主要适用于授益行政行为或者给付行为。它的具体内容有：行政行为一经作出，非依法定事由不得随意撤销、废止或变更；行政行为作出之后如果法律法规依据发生改变，或者客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以撤销、废止或变更行政行为，但是因此造成行政相对人的损失，政府应当予以补偿，并且只有通过利益衡量，撤销、废止或变更后所获得的收益大于行政相对人因此所受损失时才得以采取；如果在授益行政行为中，即使行政机关的承诺违法，只要相对人不成在过

错情形，行政机关在撤回违法承诺时，也应当补偿相对人因此而遭受的损失，因为相对人基于对政府的信任，已经形成了对可得利益的预期，这种预期的利益就是信赖利益，对信赖利益必须予以保护，不然政府的行政行为就失去公信力，人民容易丧失对政府的信任。

第三，正确处理公共利益与政府自身利益的关系。政府为公共利益而创立，政府的一切行为都应当从公共利益出发。只有政府以公共利益为目的，才符合人民创立政府的初衷。但是，事实上政府也存在自身利益，行政机关有自己的机关利益，公务员有自己的个人利益。根据“理性人”和公共选择理论，任何人都具有自利性，总是谋求自身利益的最大化。麦迪逊说过：“如果人都是天使，就不需要政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。” 如果政府不能管理好自身，在自身利益与公共利益或者公民的利益发生冲突时，一味牺牲公共利益或损害公民利益而追求自身利益，特别是以公共利益之名行自身利益之实，甚至以权谋私、权力寻租、贪污腐化，必然会毁坏政府的现象，丧失威信，失去公信力。

第四，搞好公共利益与个人利益的平衡。在市场经济条件下，利益多元化趋势越来越明显，各种利益之间经常发生各种各样的冲突，政府的一个重要的任务就是处理这些利益冲突，进行利益平衡。这也是政府存在的原因和价值之一。要搞好利益平衡，首先要求政府公平合理，不偏不倚。其次，要改变公共利益无条件优先于个人利益的观念，要充分尊重个人利益，我国《宪法》修正案以及新出台的《物权法》都强调了对私有财产的保护，并且明确了平等保护原则，行政机关必须更新观念，遵守《宪法》和《物权法》的规定。再次，要遵循比例原则，即以对公民权益的最小侵害实现政府的正当目标。第四，行政机关在进行利益衡量时应当考虑应当考虑的因素，如行政处罚中的违法行为人的违法情节、后果、动机、是否采取补救措施等，还应排除不应当考虑的因素，如行为人的地位、社会关系等等。另外，行政机关自由裁量权的行使，在主观上应“善意”，而且就事论事，不虚假欺诈，不反复无常，更重要的是，行政裁量行为不能恶意为之，忽视公民法律上的正当期待。

第五，行政合同与民事合同的履行。政府的两类合同虽然性质略有差异，但是从原则上来说，都要遵循“承诺必须履行”的法谚。两种合同都是合同双方当事人合意的产物，作为合同当事人一方，政府应当忠实履行合同。当然，在行政合

同中，一旦出现不可抗力或情势变更，若不及时对其其做相应调整，可能违背公共利益而无法实现行政合同的既定目标，因此，有些国家如法国法律允许行政主体在给相对人以适当补偿的前提下单方面变更或解除合同。但是在德国，即使出现上述情形，双方主体须先协商调整合同内容，只有在不能调整或者不能期待当事人一方调整时，行政主体始得单方解除合同，相对人也因此取得损害赔偿救济。 在民事合同中，行政机关与对方当事人地位完全平等，不能享有任何特权，必须遵守民法的诚实信用原则，忠实履行合同义务。

第六，政府发布信息真实、准确、及时。政府发布的信息如果不真实、不准确，欺上瞒下，自然难以取得民众的信任。政府不能玩弄“数字游戏”，虚报政绩，伪造统计数字，必须实事求是。在出现公共危机和重大事故时，应当准确上报，并及时向社会公布。只有统计数字准确、真实、及时，政府才能作出正确的决策和符合实际的规划。只有危机、事故信息准确、真实、及时，政府和公众才能采取正确、及时的应对措施，不致延误。

毋庸讳言，当前我国存在政府诚信缺失。其表现有：政府政策决策随意性、缺乏稳定性和连续性，一些官员为追求政绩，只顾短期效应，不求长远规划；为追求升迁，大量举

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