诚信政府与信息公开(2)

债造“政绩工程”，结果形成沉重包袱，而继任者又不愿意为前任还债，结果造成大量的三角债；政府维护市场秩序，有失公正，推行地方保护主义，甚至为了发展地方经济，不惜纵容违法活动，如制假售假等；一些地方官员为了虚报政绩，进数字造假，诚信意识淡薄，而另一类地方官员，为了保护地方利益，故意缩小产值、收入，尽量少向国家纳税；对重大安全事故，隐报、瞒报，害怕承担责任，相反为了骗取国家救济，又故意夸大灾害损失；暗想操作，决策远离科学，缺乏透明度、民主和公众参与；公共信息行政垄断，不向社会公布，遇到公共危机，不及时发布相关信息，故意对社会隐瞒，对其危害避重就轻、轻描淡写；政府任意干预经济，任意毁约严重；进行权力寻租，甚至买官卖官，腐败形势严峻等等。

对如何重建政府诚信，研究者纷纷提出各种建议，但是，我们认为，在众多的措施之中，信息公开是政府诚信的基本要求，是政府诚信的第一要义。

二、政府诚信与信息公开

政府信息公开是实现公民知情权（right to know）前提条件，是公民了解政府的基础，只有公众对政府行为有了了解，才有可能产生对政府的信任。没有信息公开，就没有

政府和公众的真正沟通，政府与公众之间的真正信任也就无从建立。“在民主的社会，公众有知道和被告知政府在做什么以及为什么要那样做的基本权利。保密是具有腐蚀性的，它与民主的价值背道而驰，并且制约了民主的进程。它是建立在治理和被治理者之间互不信任的基础之上的。同时，它又使互不信任国家恶化。”

在任何社会里，都存在公共信息的获取、交流和传递问题，而信息分布的不均匀，就是信息不对称，最明显的就是政府与公众（或治理者与被治理者）之间的信息不对称。其中政府占有优势地位，而公众处于弱势地位。据统计，我国有用信息的80%由政府所掌握。

按照政府权力来源的“委托代理说”，人民是权力的委托者，政府是受人民委托的代理人，代理人一般来说应当忠实于委托人，委托人之所以与代理人形成委托代理关系，是基于两者之间的信任，作为代理人的政府有义务提供诸如保护被代理人人民的财产、维护和平与安全、为社会提供公共设施与公共工程、制定法律法规等公共产品，谋求人民利益的最大化，为社会最大多数人谋取最大的福利。当然，代理人在代理活动中可以获得适当的报酬，政府及其工作人员在为人民谋福利的前提下，可以获得工资、福利、地位、荣誉等。

但是，实际上政府握有大量的信息资源和信息手段，并且具有保持其神秘性的本能，而公众由于分散性、搭便车和机会主义，不能对政府形成信息公开的压力，因此这种信息不对称能够得以长期保持。正是利用这种情势，政府能够通过暗箱操作，将公众排除在管理、决策的过程之外，从而获得自身利益。政府机关的活动其实是由一个一个公务员进行的，而机关和公务员都具有双重角色，一方面他们是人民大众的代理人，另一方面，又作为有自身利益的单位和个人而存在。而作为理性人，任何人都追求自身利益的最大化，当外在约束不存在或者虽然存在但却乏力的情况下，完全依靠代理人自身的道德自律，这就很容易使公众陷于“道德风险”。事实上，信息不对称所引起的暗箱操作，使权力获得了寻租的空间，政府凭借自己拥有的为公众所不知的信息，官员凭借自己的专业知识、专业技术、特殊地位，拒绝信息公开，使公众处于“无知”状态，以便更好的谋求私利。 信息不对称还诱导官员追求短期效应，制造“政绩”，由于政府统计数字不公开、政府决策过程的私密性以及官员升迁决定于上级，导致官员容易“数字造假”以及权力无限，难以拒绝机会主义的诱惑，随意废止上届政府的决策，不顾忌下届政府的信用能力，盲目追求公共政策和行政行为的短期效应，竭泽而渔，并陷入欲罢不能的“绩效困境”。一些政府官员大搞形象工程，乱铺摊子，给下届政府和地方公众带来巨大的债务负担，而下

届政府官员基于自身的利益考虑，拒不履行上届政府的合同和债务，而是在上届政府的“绩效”上继续加码，追求更高的“绩效”目标，热衷于另铺摊子。 所有这些都严重影响政府的信用，阻隔了政府与公众的交流，造成双方的互不信任。

信息公开是公众参与行政管理、实现行政民主化的前提。在行政管理暗箱操作的情况下，公众无从了解行政管理的目的、内容、进程，根本不可能参与行政决策。只有行政机关将行政管理决策的依据、目的、主要内容、背景资料以及行政过程的每一个阶段都公之于众，公众对行政过程有了全面的了解，才可能作出权衡和判断，提出建议和意见，公众参与才具备必要的前提。知情权是参与权的基础，没有公开，公众参与只能是一句空话。只有通过行政公开，然后通过公众的广泛参与，实现行政过程的民主化，才能形成政府与公众的沟通和信任。

信息公开有利于加强对行政过程的监督，防止政府偏私或政府腐败。秘密行政是产生腐败的温床，阳光是最好的防腐剂。没有监督的权力往往会产生腐败，绝对的权力会产生绝对的腐败。人性的特点说明人很难避免偏私，所以行政机关也难免存在自利性。因此，为了避免行政权力权的异化，使行政权力不脱离服务人民的目标，追求公共利益，必须对

其进行监督。而公开是监督的前提。只有行政机关将行政过程公开，社会才可能对行政立法进行监督。“如果公正的规则没有得到公正地适用，那么公众的压力常常能够纠正这种非正义。” 行政公开也为议会监督和司法审查提供了前提条件。只有实行行政公开，机关、组织或者个人才能有效地提出证据，证明行政过程违法或违宪，寻求司法救济。

三、已经启动的中国信息公开

（一）我国政府信息公开的进展

近年来，我国政府引入了公开招标、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等政府信息公开制度，其中比较突出的是村务公开、警务公开与检务公开。1999年，中国电信与48家政府部门联合发起“政府上网工程”，在此基础上推行电子政务、打造电子政府。2003年SARS期间，我国遭遇了严重的公共危机，但是，这场危机也催生了危机行政信息公开制度。国务院发布了《突发公共卫生事件应急条例》，建立了突发事件应急报告制度和突发事件信息发布制度，并且规定了隐瞒、缓报和谎报的法律责任。在信息公开立法方面，地方政府走在前面，2003年广州市开始实施《广州市政府信息公开规定》，同年6月《汕头市政务信息公开规定》施行。此后，上海市、杭州市等地纷纷出台关于政府

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