作者简介：黄建伟（1977-），男，江西南康人，管理学博士、南京财经大学公共管理学院教授，江西农业大学MPA教育中心硕士研究生导师，主要从事高等教育、政府治理及农村土地政策研究；喻洁，南京财经大学图书馆助理研究员。
研究美国政府高等教育的治理机构及其组织设计问题有助于理解美国政府是如何介入大学自治事务以及对大学自治权干预的权力边界问题。组织设计是为了有效地实现组织目标，对组织结构、组织沟通渠道体系、分工、协调、控制、权力与责任进行合理配置和组合的过程。要深入了解美国政府与大学关系（下文简称“府学关系”）中的权力边界问题，就有必要对高等教育治理机构的组织设计进行研究。具体地讲，就是研究政府的高等教育公共治理权主要分配给了哪些部门？在不同层次的政府间以及在同一层次的不同的政府主治部门间其权力是如何分配的。而要研究美国政府高等教育治理机构的组织设计，就必须要了解美国的宪政。宪政是指人类创设的控制公权力行使,保障人权,保护公权力相对人权利、自由，体现现代政治文明的一种国家和社会治理机制[1]。宪政是活的宪法，其包括创制宪法（立宪）、实施宪法（行宪）、维护宪法（护宪）、发展宪法（修宪）整个政治运作过程及民主、法制、人权三大要素[2]。宪政治理是指一个国家在民主、法制、人权三大要素的框架内，经过对“活宪法”某个过程的政治运作，合理界定公权力的边界，以保护公权力相对人权利、自由为目的的顶层政治设计。
美国政府高等教育治理机构的组织设计受制于美国宪政。在美国的宪政设计中，美国实行联邦制的国家结构形式。虽然联邦可以制定一部统一的全国性宪法和法律，但各州作为相当于国家的政治实体也可以制定各自的宪法和法律。很显然，在美国宪政设计中，合众国实行的是分权管理体制。另外，在美国的宪政设计中，美国实行“三权分立”的政治体制，而“三权分立”只在联邦和州两级政府实施，州以下的地方政府的“三权”并不一定分立。同时，美国宪法并没有赋予联邦政府直接管理教育的权力，而是将联邦宪法没有列举的教育权保留给州政府，这样州政府就拥有了直接管理教育的权力①。但联邦宪法也为联邦政府间接介入教育事务预留了一定的空间。美国宪法决定了美国高等教育的责任主体主要在州一级政府，但联邦政府并没有因此完全放弃高等教育的治理责任。上述美国宪政的这些顶层设计，决定了美国政府高等教育治理机构的组织设计涉及到州和联邦两级政府，其中州政府在组织设计中的权力更广泛、更直接。上述美国宪政的这些顶层设计，也决定了政府高等教育治理机构的权力必定分散在联邦和州两级政府的行政、立法和司法部门且各自的权力边界会有所不同。
尽管美国联邦宪法并没有赋予联邦政府直接管理教育的权力，但在美国高等教育史中联邦政府对大学的影响极为深远：“在克拉克·克尔看来,尽管美国私立和公立的高教机构各接近一半,但是导致这些机构在过去130年内发生改变的绝大多数重大政策来自联邦政府”[3]。联邦政府对大学的深远影响离不开联邦政府高等教育治理机构的功能发挥，研究这些治理机构及其组织设计对从国家的层面审视、借鉴高等教育公共治理权的权力边界问题具有重要的参考价值。基于此并因篇幅限制，本文只对美国联邦政府高等教育治理主体及其组织设计进行专门研究。
在此需要特别强调的是，主治机构有别于主管机构。主治机构是指作为治理主体的主要的和“对口的”治理机构；主管机构是指作为管理主体的主要的“对口的”管理机构，而治理和管理是两个不同的概念。主管机构一般也是主治机构，而主治机构未必是主管机构。行政机关中的主治机构实际上就是主管机构，而立法机关中的主治机构在习惯上一般不称呼为主管机构。美国联邦司法系统并没有“对口”治理高等教育的专门法院，但联邦政府所有具有宪法地位的各级法院（共100多个）都可以在自己司法管辖范围内受理与高等教育有关的案件。因此，尽管美国联邦法院并没有高等教育的主治机构，实际上却是参与大学等高等教育机构外部治理的主体之一。为了更全面地理解联邦政府与大学关系中的权力边界问题，本文除介绍联邦行政机关和立法机关的主治机构之外，也花了一定的笔墨介绍作为高等教育治理主体但无主治机构的联邦司法机关（即联邦法院）的概况及其在高等教育公共治理中的权能。
根据美国的宪政设计，美国联邦政府高等教育的治理主体主要是行政、立法和司法三大国家机关。其中联邦有关行政机关往往被视为具有对口管理权（以间接为主）的主治机构，习惯上更倾向称为主管机构；联邦有关立法机关往往被视为具有对口治理权的主治机构，习惯上更倾向称为主治机构。而联邦法院虽然也是高等教育的外部治理主体，但却没有“对口”的主治机构，因而习惯上更倾向称为作为非主治机构的治理主体。这样，联邦政府高等教育的治理机构的主体实际上为联邦行政机关中的主管机构、联邦立法机关的主治机构以及无主治机构的联邦法院。下面笔者分别对这三类主要的高等教育治理机构及其组织设计分别加以介绍和专门研究。
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