浅谈乡规民约体现的村庄治权(3)

问：什么东西促使你们调整土地？

答：村民的意见。一些人觉得不公，提意见的人多了，我们就调整一次[29].

虽然在土地法规中也明文规定土地公有，但我注意到，乡规民约中规定的“集体所有”具有不同的涵义。对内而言，它代表着使用者须向“集体”交纳费用：

“凡使用集体所有的生产资料，各种设施，从事生产和开发自然资源，包括土地、山林、荒山、水面、矿产、农业机械、厂房设备、运输工具及仓储设备等，进行承包和租赁经营者，都要向集体交纳承包和租赁费用”。[30]

对外而言，在村民的认识中，“集体”所有意味着所有的村民都有分享权，而对于承包，实现“集体”所有的方式就是均等享有使用权和获益权。延长承包期限，如果违背了均等的原则，往往受到来自村民的压力。使用权和所有权的分开声称，在基层并没有解决这个问题，原因是公有土地收益的大体均等，往往是社会的基本假定和要求。在南方，福利（口粮田）土地的发放不承担税务，人人争之，而生产田承担税务比例不当，故人人试图弃之、以合法换取其它的劳动职业。比如征地可以得到招工指标或征地款，这样有地和无地的机会不同，而北方的农民更为依赖土地生存，均分的渴望犹烈。长期的承包，使得土地投资效益的递增分布不能得到调整，承包人的权利虽得到保护，但其它认为应均等享有受益的村民就会要求调整。土地事实上的村级控制也因此产生。

“本村所有土地，包括宅基地、耕地、林地等都归村民集体所有，由村委会同意管理。土地承包者和依法使用者都只有使用权，没有所有权。在承包期内，主要村民按合同经营，又没有提出要求就不轻易变动。群众意见较大，问题突出的地方，要根据实际情况尊重大多数农民的意愿，在不改变承包经营制度的前提下，稳重妥当进行适当微调”。[31]

“机动田今后每隔三年一动（调整），人员进出要动征购任务，包括零星的机动田再内；机动田不能太多，一般30%，太多的生产队要纠正；房屋地基和自留地每三年一动（调整）”。[32]

土地不均之所以构成普遍的“意见”压力，一个原因在于收益，另一个重要原因在于间接的均摊式税制。在乡村，各种提留统筹并非由农民自行交向国家税务机关，而是由村级行政组织“代收”的。其收缴税费的基本计算根据，仍延续常年做法：一是按人头，二是按田亩。土地的分摊意味着土地所负担的税赋尽可能均等，间接地，这又意味着，制定者假定，每个农民对集体土地投入效率相似，他们的收益权利因此也应相等。

“地税每亩上缴14元，小麦每亩上缴15斤，玉米20斤，均按各户实际地亩分摊”。[33]

多数乡规民约对于税费具体数字无详细规定，而是每年根据情况在干部会上确定。从大量的干部会议记录观察，这些具体数字是逐年变化的，通常是略有增加，对老弱病残有适当减免，但计算方法主要仍是人口、劳动力人头和地亩平摊。

“按水田面积：每亩田上缴提留款5元，专桑地高于水田一倍计算；按劳动力：每个劳

动力上缴提留款16元；劳动力计算：按户口登记18-55周岁（女18-50周岁）”（乡规民约规定）。[34]

“生猪任务：40%按人口计算，60%按水田计算；水田、照明费计算：水田费每亩10元，照明费按上年实用数增加20%；公积金按田每亩负担3元，按劳动力（18-55岁）每人负担4元”（村干部会议决定）。[35]

“提留款原则上按承包面积、人口和劳动力分摊，提留款主要指公积金、公益金和管理费。公积金按承包面积提取，承包水田每亩提取10-15元，专桑地20-30元；公益金按人口提取，按在册农业人口每人上缴10元；管理费按劳动力提取，每个农村正劳动力上缴30元。农民教育附加按农村整劳动力来收取（男0-55周岁，女0-50周岁），年人均缴纳20元。兵役优抚费按农村人口收取，年人均缴纳7元”（乡政府意见）。[36]

为了保证这些税费的收缴，很多乡规民约将其列为优先公共财产地位，加以特别指陈：

“农民承担费是指农民除交纳税金、完成国家下达的农产品任务外，依照法律法规所承担的村提留、乡统筹以及其它费用。村提留包括公积金、公益金和管理费”（重号由张静加，同上，页425）。

“其它”费用是一个宽泛的字眼，它意味着村级、甚至乡级政权制定的各种收费项目都在乡规民约的保护之列。这些费用的题目并没有明文列出，因此它们的内容可以随情况而变化，不再需要批准或讨论。这一点事实上使得基层政权的活动──在一个局部的范围中，具有很大的灵活性和权威性。经济学家注意到这种历史上遗留的管理制缺乏产出效率，管理成本太高（刘守英，1994：221），而且管理成本并不在更高级政权组织的控制当中。但在基层，人们看重的与其说是管理成本，不如说是效率之外的原则──比如资源支配的政治原则。人均（调整）分地制度和均摊税费制度，都在客观上支持了基层政权的管理地位，它产生对决策组织的需要，需要它们不断制定“政策标准”作为指南。而这些制定过程，尽管实施成本高昂，管理方法简单并有欠公允，但结果使农者有其田，基层组织全权管理集体财产的概念也因此建立起来。正因为如此，在大量的乡规民约中，集体财产和私有财产的地位显然不可同语：

“对所饲养的畜牧要严加看管，禁止到集体的果园和麦地放牧，如发现毁坏以棵树木，将罚款50-100元，并在植树时栽5棵树，保种保活。在麦地放牧，一只牲畜罚款20元，并赔偿实际的经济损失”。[37]

但是，在同一个乡规民约中，如果放牧者损害的是私人财产，则不是依据上述同样的原则进行处理：

“法律咨询站的工作任务和范围之一，是根据当事人的申请调解生产、生活过程中发生的民间纠纷，以防止矛盾激化为重点，帮助做好综合治理工作”（同上）。

有一些乡规民约，把个人和集体的财产并列说明，显示了同等保护的意识，但毫无疑问，集体的权力仍然受到更为优先的重视：

“自觉维护公共秩序和公共安全，不扰乱公共秩序，不阻碍公务人员执行公务；严禁偷盗、敲诈、哄抢国家、集体、个人财产；爱护公共财物，不损坏水利、交通、供电、通讯生产等公共设施；严禁砍伐国家集体和他人林木，不准在田边路旁挖土，严禁损坏庄稼、瓜果和其它农作物，严禁畜禽啃青苗，严禁向池塘内投毒；严禁非法限制他人人身自由、或者非法侵入他人住宅，不准隐匿、毁弃、私拆他人邮件”。[38]

乡规民约维护集体财产和集体关系的性质还表现在，当个人和集体发生矛盾的时候，它的处理原则是以集体为重，当集体决定征用或回收某项财产的时候，当事个人的谈判地位通常很低。

“凡在属规划区内的土地，除面积对调外，同类土地兑换原则上不再支付土地赔偿费，确有地力、作物有明显差别的适当补偿，旱地每亩最高不超过1000元，水田每亩不超过500元。对阻挠和刁难集体规划住房用地的住户，特做以下几点处理意见：

1、土地属集体所有，故村委会有权收回这块土地的承包使用权；2、凡在乡、镇、村企业工作的职工，一律予以退职；3、不办理建房报告；4、不出具有关证明；5、不享受养老金待遇“。[39]

由于房屋不具集体财产的性质，因而房屋用地的纠纷，一般不用上述严厉的惩罚措施，而是多以书面“协议”形式协商解决：

协议文本

金家与朱家共同协商如下：

因为金家的水泥路系金家在1995年独家所筑，之前曾征询朱家意见，他们说将来不在此路上进出。修路时，金家提出老路只有50公分宽，故由村里沈家见证，金家向另一金姓家庭调地70公分（用柴堆基替换）。1996年底，朱家提出在此独家路上进出，同意把金家东面的小路翻建到朱家地上，并在今后建围墙时留出50公分的路面。

签名：朱，金

调解：沈，顾

97年

个人间协议在乡村的广泛存在，让我们看到，处理个人间纠纷的原则（双方协议）和个人与集体间纠纷的原则（惩戒）的不同，这显示了乡规民约优先保护集体资产的性质，但似乎并不能据此认为，在结果上，集体资产受到的保护比个人资产更有效。乡规民约对于集体资产的特别态度，一方面反映了乡规民约由基层政权制定-因而其性质更类似一种体现共同体管制权的法令；另一方面，它反映了集体资产责任人的缺乏、公共物品的集体分享观念作用、无产权人资源的普遍存在、及其经常缺乏管理保护的现实。当然，更为重要的现实是，乡规民约试图防止村民对集体资产的侵扰，却对干部群体的同样行为无力约束，集体财产被任意浪费性使用仍然普遍。

另外，在集体和个人间也并非只有乡规民约一种“协议”，在涉及到钱的问题上，集体-村级组织有时代替个人决定其资产去向，将其转卖给其它的个人，并签署协议：

转让房屋协议书

甲方：村委会

乙方：11组村民张某

今有本村五保户姚某95年底由村委会负责送往乡敬老院，她现有的财产房屋及土地归集体所有。根据目前的实际情况，经集体研究决定：对姚原有的三间房屋（包括土地使用权，房屋四周的树木等）全部转让给乙方，转让价800元整一次性付给甲方。特此协议双方签字生效。

本协议一式二份，甲乙双方各持一份。

甲方 盖章

乙方 签字

96年4月1日

还有，当集体所办产业需要用地牵涉到个人承包田时，村集体亦可充当甲方签署“租用”（使用权？）协议，但从租约规定的金额、期限和条件来看，条款制定显然更为有利于租用（甲）方：

租用土地协议书

甲方：村委会

乙方：村民王某

甲方根据村办企业发展需要，现向乙方租用土地，经双方协商达成有关事项如下：

1、租用土地为教育楼东侧专桑地，面积以实际丈量为准。

2、租用时间暂定为10年，到期后经双方协商继续延期租用。在租用期内无论农副产品上下波动，租用费一律不变。

3、租用价每年每亩2000元，包括赔青费。

4、租用总面积一分五厘。

5、一次性付乙方人民币3000元整。

6、乙方不再负担该地的农业税，国家任务和上缴村提留，由用地单位支付。

7、协议一式三份，企业一份，甲方一份，乙方一份。

甲方 盖章

乙方 签字

95年4月9日

我们看到，文字或非文字性乡规民约都比法律条文更多地介入民间日常生活，它以协调乡间公共秩序为己任，并坚持处事中集体利益优先的原则，这种原则似乎并没有引起普遍的非议，也没有引起县以上地区才设有的正式法律体系的不承认。虽然乡规民约中的大部分条文并不以“权利”表达作为语言，但它的“不准”或“准许”声称、以及它的处罚力量，都表明了它“分配”权利给不同方面的实质性内涵，只是，由于在习惯中它主要是村级权威（单方面）制定的，因而后者被分配有更多的权利。乡规民约多处理内部事物，当本村村民受到来自外部的损害时，乡规民约也保护自己“集体中”个人，这种原则得到多数村民的认可。例如前面提到的，当外来者承包本村土地收益过高引起村民的普遍不满时，村委会经常决定单方面终止合同以保护村民的利益。

这使我们看到了乡规民约与法律体系明显不同的方面：它对“公共”财产与事业的维护覆盖面是相当有限的，它所谓的“公共”范围通常以村庄共同体为边界，而对其外部公共利益的维护则不在其关心之内；在处理这种纠纷时，它往往不主张使用同一类原则。乡规民约并不协调更大范围的公共和个体利益关系，它的作用主要只涉及村庄集体和个体的关系，在村庄内部的个体和整体权益之间，乡规民约主要“以维护村落整体利益、维护村落整体秩序为目的”（高其才，1995：页76）[40].它所依据的哲学，可能与中国社会的传统理念-以相互依赖作为基本的生存方式，提倡依靠整体生存实现个体生存[41]-有关。在依赖整体的观念下，村民的“义务”，主要为对整体定规的遵守，“维护集体利益，并同一切危害破坏集体利益的行为作坚决斗争”[42]，而对“集体利益”的解释，乡规民约却少有说明。村规民约的制定，虽然在设计中需要通过村民代表大会的通过，但由于“代表”的成分主要由村组干部组成，更由于乡规民约的起草在村级干部群体中完成，不难推论，它在性质上不仅民间“约定”的成分极少，而且有着相当明显的维护治安性质。而所谓“民约”的说法，只是代表了它是在非常基层的地方制定，并由基层组织监督实施罢了。

再论乡规民约的基本性质

仔细阅读各类乡规民约，不难发现它们都程度不同地显示了一些基本共同点：

* 特殊主义-只有其内部成员有资格分享，对外部成员具有排他性、或采用另一类标准。在乡村社会，乡规民约以不同的形式普遍存在，而每一个乡规民约所覆盖的区域，事实上代表一个相对独立的生活共同体。这里“独立”的意思并非指它们互不联系，而是突出他们受到不同权威中心、及其控制的治理规则-乡规民约的管辖。这些乡规民约可能有异，也可能

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