基层计划生育工作执法难问题的思考(论文二稿)

对基层计划生育工作执法难的思考

改革开放近40年，也是全面实行计划生育的近40年，经过近40年的风风雨雨和广大干部群众的共同努力，人口自然增长的速度得到了有效控制，人口素质得到了明显提高，人们的婚育观念发生了重大变化。但是，随着形势发展，基层计划生育工作出现了许多新情况、新问题、新挑战，尤其是在计划生育工作走向法制化的今天，更是出现了许多新的问题和新的矛盾。如何做好新形势下基层人口计生工作，是广大计生工作者不容回避而必须解决的重要课题。本文将以盈江县卡场镇的计划生育工作开展情况为基础对基层计划生育工作执法难问题进行思考并对解决问题对策与措施提出个人建议。

一、计划生育工作执法难的问题

（一）计划生育执法难

《云南省人口与计划生育条例》、《流动人口计划生育工作条例》在乡镇得到了全面的贯彻和落实，但在倡导以人为本，构建和谐社会的今天，部分政策执行起来难度太大。基层计划生育实际工作所遇到的情况千差万别，在计划生育执法过程中经常遇到许多具体问题往往难以解决。由于边境计划生育执法人员对违法生育案件的立案调查、取证工作较为困难，结案率较低。而基层很多违法生育、违法多生育的家庭其经济条件相对落后，造成执法人员对违法生育当事人的行政处罚、社会抚养费征收难度增大。2015年卡场镇共发现42起违法生育行为中，包括行政处罚案件37起，已立案26起，立案率76%。行政征收案件5起，已立案5起，立案率达100%。而按照上级部门要求乡镇计划生育案件的立案率应达到100%，目前卡场镇计生办还未能完成目标任务。镇计生办未能及时立案的违法生育案件都是因为违法生育当事人不积极配合执法人员调查，当事人以各种理由借口推脱，拒不向执法人员提供其《居民户口簿》、《居民身份证》、《结婚证》、《出生医学证明》等证件，造成执法人员无法收集证件，也无法上报县卫计局的立案审批。在已经立案的26起行政处罚案件中，目前仅有7起行政处罚案件已经结案，全年结案率仅为27%。行政征收案件目前还没有一起案件结案，全年结案率为0%。对于违法生育后不积极配合

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镇计生办执法人员调查取证，不缴纳行政处罚款、社会抚养费的违法生育当事人，执法人员除了做当事人的思想工作以外依照程序无其他有效手段开展执法取证或者催缴罚款工作。以上的情况反映出了卡场镇计划生育依法行政工作所面临的困难。

（二）基层群众计划生育法律意识不强

由于乡镇农村地区群众文化素质不高，卡场镇的行政许可案件《生育服务证》、《流动人口婚育证明》受理比例不高，先生育后补证、外出务工人员不办证等现象突出。2015年共有5名育龄妇女外出长期务工，但只有2名育龄妇女到镇计生办申请办理了《流动人口婚育证明》，办证率仅为40%。2015年有生育行为的130对夫妻当中，只有68对夫妻在生育前申请办理了《生育服务证》，有42对夫妻因违法生育无法办理《生育服务证》，有11对夫妻在生育后才补办了《生育服务证》，还有15对夫妻则因无《结婚证》而没法申请办理贰孩、叁孩的《生育服务证》。而造成此现象的原因也是多方面的。育龄夫妻申请办理《生育服务证》时需要提供中国民政局所办理的《结婚证》，而卡场镇是一个以少数民族人口为主的乡镇，与边境缅甸地区的少数民族在日常生活中来往比较频繁，因此跨国婚姻比较多，由于跨国婚姻在民政局进行婚姻登记时需要夫妻缅甸一方的各种相关身份证件，造成很多人无法办理《结婚证》，因而造成了很多夫妻无证生育。部分夫妻则是计划生育法律意识不强，办证积极主动性不高，最后造成了违法生育。

（三）少数民族传统旧生育观念根深蒂固

农村贫困地区群众“重男轻女”、养儿防老等传统旧生育观念影响依旧存在，造成违法生育、违法多生育现象，群众计划生育法制意识不强；现行社会养老保障机制还不健全，儿子养老仍然是主要的养老方式。根据镇计生办工作人员调查2015年违法生育的42对夫妻，其中有37对为少数民族夫妻，他们的生育观念都是家里想要一个儿子或者再多生育一个儿子。因此，在农村部分群众尤其是少数民族群众重男轻女、养儿防老、等旧的传统生育观念仍然普遍存在，少数民族农村居民即使已经生育了两个孩子或三个孩子，如果都是女孩，该夫妇再生育的意愿就会非常强烈，最后造成了违法多生育。

（四）非婚生育现象突出

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未依法确立夫妻关系的非婚生育、未达到法定结婚年龄同居生育现象比较严重，难以控制。2015年卡场镇有生育行为的130对夫妻当中，只有85对夫妻登记办理了《结婚证》，办证率仅为65%，有45对夫妻属于未依法确立夫妻关系的非婚生育，其中11对夫妻为未到法定结婚年龄生育，属于早婚早育，已经违反了《云南省人口与计划生育条例》，属于违法生育。出现早婚早育现象原因是多方面的。卡场镇很多青少年在接受完九年义务教育后就从学校毕业回家务农或外出务工，能够被高中录取的很少，而回家务农的青少年早恋早婚早育现象就比较突出，许多青年由于对国家计划生育政策知识的了解较少，在外省非婚生育情况时有发生，等到春节等重大节日回乡探亲时，已生育有小孩。这些流出人员流动性太强，居无定所，其户籍地计生办工作人员无法对其进行有效管理。其父母也鼓励支持或默许孩子早日成家立业，因此出现了早婚早育现象。早婚早育对青春期青少年有极大危害性，早婚夫妻因为他们年龄太小，对未来在家庭中应承担的义务，对子女哺养、教育等心里准备不足，往往处理不好这种生活的矛盾，不利于家庭的和睦、幸福；从优生优育上讲，早婚早育对控制我国人口过快增长和提高人口素质都不利。

（五）流动人口管理难

卡场镇农村很多育龄妇女到县外务工嫌《流动人口婚育证明》办理程序麻烦耽误时间，未办理便长年外出，在外地生育或着在外地怀孕后才回到盈江县的医疗机构生育，使计划生育工作人员对育龄妇女管理服务工作难以到位，人口计生统计工作困难；今年出生的130人中，其中21人为出生后村级计划生育服务员和助理员才发现此生育情况并补报给镇计生办，造成镇计生办相关报表统计数字更新滞后，与实际出生情况出现不符和的现象。而这21名外出务工并生育的育龄妇女都未办理《流动人口婚育证明》，外出务工者在各地区流动，他们的联系方式通常都更换频繁，使计划生育工作人员难以掌握育龄妇女的怀孕生育情况，因此对流动人口的管理难度增大。

（六）计划生育工作队伍不稳定

卡场镇人口与计划生育办公室按规定应配置行政编制工作人员2人，但目前在岗行政编制为1人，事业编制1人，村级计划生育助理员5人，计划生育服务员40人。目前存在的问题是卡场镇计生办专干人员流动频繁，近5年时

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间镇计生办因各种原因调整岗位的计生专干多达5人，村级计划生育助理因解聘、辞职等各种原因调整岗位5人。乡镇基层计划生育工作繁杂，很多人不愿意做计划生育工作，计划生育工作面广，内容杂，且重点在农村，需要有一支强力的计生工作队伍。但不管是镇级还是村级的计生工作人员这几年都流动频繁，计划生育办公室是一个行政编制的部门，但由于镇政府工作人员缺乏，部分从事计划生育工作的同志都是从事业单位抽调来的同志，工作编制依然没有改变，事业编制工作人员不能提拔等原因，因此工作积极性、主动性不强。以上几方面的原因导致计生队伍人员经常变动，严重影响了乡镇计生工作开展的质量和连续性，同时也造成拥有执法证的计划生育执法人员严重缺乏。村级计划生育助理频繁的辞职与更换造成计生工作人员缺乏工作经验和计生法规知识，素质不高难以高效胜任角色，对计划生育政策的宣传、工作的顺利开展造成了负面影响。

（七）计划生育技术服务滞后

孕前优生优质产后技术服务工作不到位。在乡镇计划生育服务站与镇卫生院合并之前，计划生育医士常年缺乏，或者在编不在岗。卡场镇计划生育服务中心编制为4人，在编仅为1人，且在编不在岗，计划生育医士缺乏。2015年9月经上级要求卡场镇计划生育服务中心并入乡镇卫生院以后，现有的设施、设备、技术力量资源重新整合，在镇卫生院加挂妇幼保健计划生育服务站的牌子，但由于镇卫生院无熟悉计划生育技术服务工作的专业医士，因此技术力量资源缺乏，根本无法按上级要求对全镇一千多名已婚育龄妇女开展全面的计划生育技术服务工作，与广大已婚育龄妇女的生殖保健需求不相适应，造成卡场镇计划生育技术服务滞后。

二、加强基层计划生育工作的对策

（一）加大计划生育宣传教育力度

要想让人民群众能够准确理解计划生育政策，宣传工作首要目标任务。政策宣传好了才能引导好人民群众思想，能促进与群众的沟通，增进群众对计生政策的支持。宣传活动是一个群众和执法人员之间相互交流和学习、相互熟悉和帮助的平台，它能增进群众对计生政策更深层次的了解和支持。首先是加强计划生育基层系统队伍的法制宣传教育，提高依法行政的意识和能力，牢固树

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立国策意识，创新宣传手段，在基层营造计划生育工作良好氛围和高压态势。如何坚持计划生育这一基本国策不放松，应始终把宣传工作放在整个人口计生工作中的首要地位。

（二）规范执法人员执法行为，强化管理措施

新形势下人口和计划生育依法行政工作面临的新形势和新问题，计划生育执法人员要牢固树立计划生育行政执法理念，切实以人为本、规范执法程序和执法行为。计划生育依法行政过程中，做出的行政行为必须做到合法、合理、公平、公开。

1.推行行政执法公示制度。利用计划生育宣传栏，村务政务公开栏，主动向社会公开执行机构、执行权限，执法程序，办事时效，并实行公开办案，每年每个季度对查出的违法生育、违法多生育对象情况进行公示。防止和杜绝计生行政执法中消极腐败问题的发生，保证计划生育依法管理和行政执法的时效性和公正性，防止任何违法违规行为的产生。

2.严格按法定程序依法行政。在计划生育执法人员进行行政处罚和征收社会抚养费工作中，严格按规定的工作流程，对新发生的违法生育行为，先调查取证做好调查笔录，确认事实后再收取当事人相关证件，写好案件调查终结报告，召集村干部会议合议分析案情，并及时报县级计划生育行政部门审批，及时将县计划生育行政部门下达的行政处罚告知书、行政处罚决定书和征收社会抚养费告知书和征收社会抚养费决定书送达当事人，做好送达回证。完备相关法律文书。在对违法生育者进行行政处罚和征收社会抚养费过程中做到了“主体合法、程序合法、征收标准合法、行政行为合法”。根据每年的行政处罚和社会抚养费征收标准组织执法人员依法依规对违法生育者进行行政处罚和征收社会抚养费，对于有缴费能力而拖欠不交的，及时申请人民法院依法强制执行。在行政处罚和征收社会抚养费措施上，对违法生育户晓之以情、动之以理，加大监督查处力度，强化孕前型的管理机制，积极探索新形势下解决计生执法难的有效途径。杜绝因计生行政执法不当而引起的行政复议和行政诉讼案件的发生。

3.做好计划生育群众信访工作。对计划生育有奖举报制度进行强化，畅通举报群众信访渠道。对于群众来信来访，反映并要求解决的各种问题，由接待

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的执法人员及时进行认真调查和处理，做到有事情马上就办，办就办成。对于群众举报的举虚作假、违法生育、非法抱养、瞒报漏报等情况，执法人员及时查处并对举报人的信息进行保密防止被举报人打击报复情况的发生。

（三）大力开展计划生育优质服务

配齐配强计划生育技术服务的医士，安排专人负责此项工作。对育龄妇女免费提供基本计划生育技术服务，免费提供生殖健康咨询和技术服务，积极动员符合生育条件的已婚育龄夫妻参加免费孕前优生健康检查。切实做到“以人为本”的计划生育优质服务。

（四）加强计划生育队伍建设

提高人口计生执法队伍的整体素质，进一步健全行政执法人员资格制度，明确岗位职责和执法责任。采取有效措施，切实稳定人口计生机构队伍和提高计划生育干部的待遇。建立一支团结协作、纪律严明的计生执法队伍。各级党委政府每年应该加大对严格落实计划生育村民自治工作较为优秀的村民小组和计划生育工作较为出色的个人进行集体进行表彰奖励和个人奖励，激发计划生育工作者的工作积极性。

参考文献：

[1]中国期刊，（基层计划生育宣传工作计划与实施探讨）陈丽娜2013年05期

[2] 国家人口和计划生育委员会《人口与计划生育》 作者 出版社2015年5月

[3]闫凤花《计划生育行政执法中存在的问题及对策》中国计划生育学杂志2006年第16卷

[4]卡场镇计划生育工作总结，2015年12月

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