关于次贷危机后中国金融监管制度的提案

关于次贷危机后中国金融监管制度的提案

摘要：全国政协十一届四次会议提案第0301号

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案 由:关于次贷危机后中国金融监管制度的提案

审查意见：建议国务院交由中国人民银行,中国证监会,中国保监会,中国银监会办理 提 案 人：九三学社中央 主 题 词：金融,改革 提案形式：党派提案 内 容：

2008年的金融危机，给全球金融体系及全球经济造成了巨大的破坏。金融危机的一个重要原因是全球金融监管体系存在问题，原有的金融监管体系并未阻止本轮金融危机的暴发。因此在本轮危机过后，美国、欧洲等主要国家的金融监管制度都进行了相应的改革。

中国的金融监管体系也面临着风险，首先随着中国金融业规模的扩大，金融企业系统性风险加大，监管体系面临的风险也将增大；其次，中国金融系统金融创新的推进，将产生新的金融风险。在美国等欧洲主要国家进行金融监管体系改革的背景下，中国也应根据金融业发展的需要进行相应的改革。

一、我国的现状与存在的问题 1.混业经营与分业监管的矛盾

虽然自1996年开始，我国在法律层面上实行了严格的分业经营、分业监管，但在实际中，我国金融系统却在逐渐推进金融业务适度交叉经营的策略，尤其在加入WTO之后，面对国外金融机构的混业经营模式，我国金融业加快了银行、证券与保险业务的融合，并逐步发展出一批初具规模的金融控股公司。

我国金融混业经营方式有四类，一是以中信控股公司、平安保险、中国光大集团为代表的金融控股公司，并不经营具体业务，而是全资拥有或控股银行、保险、证券等金融及非金融公司等附属机构或子公司。二是以中国银行金融控股公司、中国工商银行金融控股集团等为代表的银行控股公司，主要是通过到境外市场收购和控股其他种类的金融子公司，再进入国内市场，实现综合经营的目的。三是以汇金公司、四大资产管理公司等为代表的政策性金融控股公司，由中央银行或商业银行为出资主体，以实现政府的财政或金融政策为目标所成立的控股公司。四以招商局集团、山东电力集团、宝钢集团等为代表的实业控股公司，以产业资本控制银行、证券和保险等多种金融机构，从而逐步开发成具有金融控股公司架构的企业集团。

在我国金融混业经营逐步推进的背景下，金融监管不足的问题逐渐显露。一方面金融的混业经营与分业监管存在一定矛盾，现有金融监管体系下或将导致监管成本的提升与监管效率的下降；另一方面，由于庞大的经营规模以及错综复杂的业务关系，规模越加庞大的金融控股公司或将出现“大而不倒”的风险，不利于我国金融体制的稳定与金融监管的效率。

2.金融监管缺乏独立性和有效性

一是监管部门与非监管部门之间的独立性较差。中国人民银行、银监会、证监会和保监会都隶属于国务院，其组织机构上与政府其他部门相互牵制，因此，其具体决策的独立性相对较差。

二是监管部门与被监管金融机构之间的独立性较差。由于在我国特有的政治架构下，金融监管部门与部分大的金融机构都具有一定行政级别，加之二者的领导层高层之间或二者的管理层高层与政府其他部委之间偶尔还会有一些互相调动，人事关系的错综复杂会使得金融监管的效率下降。

三是我国金融监管缺乏有效性，我国监管的方式为准入监管，每一项业务都要重新申请，单独核准，大量单项业务的重复审批导致监管效率较低。对监管中发现问题后的处理方案不足，对违规行为缺乏有效的停止进入与暂停进入的操作方案。

3.金融协同监管的不足

首先，我国金融监管目标失衡、权责不一致。安全与效率是金融监管立法的两大目标，但中国的金融机构过分追求安全而忽视效率。同时，我国的金融监管法律制度对监管机构的责、权、利、效设置不相统一，监管机构仅享有权力而不承担监管失败的责任。譬如，在对金融控股公司的监管上，只是原则性地提出了要“坚持分业经营、分业监管的原则，在监管政策、标准和方式上协调配合、加强管理”，并没有提出具体操作方案。

其次，我国金融监管的协同机制缺乏法律层面的制度安排。从协同机制所包括的三个层次来看，我国既没有由法律直接规定的框架和安排，也没有由法律做出原则性要求。而这一层法律基础恰恰是金融监管协同机制的第一个层次，缺少了它，第二层次的谅解备忘录和第三层次的操作安排就如同空中楼阁。

第三，我国缺乏执行金融协同监管的专职机构。“监管联席会议机制”和“经常联系机制”对监管信息的沟通着实提供了便利和渠道，但这种机制对监管各方没有直接的管辖权，不具有强制力和决策性质的制度安排。

第四，我国金融监管主要部门之间的信息共享渠道不畅。虽然《在金融监管方面分工合作的备忘录》规定三方应定期交流信息，但从我国监管部门的信息化进程来看，近年来各个监管机构分别开发了多个版本的金融信息系统，然而我国至今尚未建立起统一的信息交流平台。

最后，我国的金融监管部门的人员交流较少，管理层之间的互动也没有形成良好的机制。

二、对策建议

针对我国金融监管体系存在的问题，我们提出如下对策建议： 1.推进建立混业监管体系建设

在现有混业经营与分业监管的金融框架下，需要根据我国金融业未来发展的大趋势，对现有监管框架进行适当调整，并针对金融市场上出现的业务交叉经营、金融集团化等现象分别做出相应的制度调整。同时，金融监管体制的完善需要考虑到金融开放、金融自由化的国际大背景，一方面要保证国内金融安全与金融稳定，另一方面也要注意到国际金融大环境下金融混业经营的大势所趋与我国金融业参与国际竞争的有效法律制度支持。

2．增强监管部门的独立性与有效性

针对我国金融监管部门独立性较差、受牵制较多以至于监管效率低下的问题，需要从机构设置与制度安排上逐步进行调整，逐步从组织架构、人事安排、决策形成机制等方面入手，以相关金融监管法案的制定与修正，系统、稳步地推进我国金融监管体系的完善。我们需要注意的是，在推进我国金融监管部门独立性的同时，还需要在金融监管体系内部设置相应的监察与制约机制，以促使我国金融监管体系的稳定发展。

针对我国金融监管中对单项业务审批导致监管效率低下的问题，监管部门可以制定每个行业可以进入的准备产品目录，对标准产品目录内的产品可以直接进入，对目录外的产品则需重新核准，增强监管的有效性。对监管中发现的问题应该制定完善的停止进入与暂停进入方案。

3．提升金融监管的协同性

针对我国现行监管框架下金融监管协同机制上存在的诸多不足，需要通过法律制度安排，明确各监管机构的监管目标、权责分配、协调机制。参考西方发达国家的金融监管经验，我国可以逐步设立相应的金融协同监管专职机构以及协同监管机制，加强各监管部门之间的信息共享与协同合作，从而达到增强对金融系统监管的效果，从而实现对金融市场的系统风险、消费者金融保护的监管等。

4．对金融监管新框架进行长远规划

针对我国现有金融监管框架中存在的诸多不足，参考西方发达国家金融监管的历史经验，我国金融监管框架需要在以下几个方面做出修正：

首先，参照日本2000年金融体制改革，强化金融监管部门（FSA）职权的独立性，并通过完善部门内部的组织架构提高金融监管的绩效。

其次，在现有的纵向监管的分业监管模式下，设立横向监管部门，对金融市场系统风险、消费者金融保护等方面进行监管，逐步形成纵向监管与横向监管相结合的矩阵式监管模式。

第三，从监管体系的组织架构上加强监管协调机制，以降低监管成本。为解决我国混业经营趋势下，原有分业监管可能将出现的低效，金融监管部门的总体框架大致分为三大块：与原有分业经营的监管思路类似的纵向监管“金融行业监管”、与混业经营模式中金融业务交叉等相配套的横向监管“市场监管”，以及为监察与制约由于独立性较高可能导致的权力过度集中而设立的“审计与监察部”。

5．提出我国金融监管的过渡方案

新框架的提出是在现有框架下进行的修订与补充，可以作为我国金融监管体制改革的长远发展规划，逐步推进，考虑到改革的实际，需要采取各种过渡方案。

首先，加强央行对金融系统风险的监管职能。在我国金融市场系统风险监管体系尚未建立前，赋予央行金融系统风险监管职能，防范金融系统风险。

其次，设立消费者保护机构。在证监会、保监会、银监会下设消费者保护机构，或者联合建立独立的消费者保护机构作为过渡方案。此外如建立存款保险公司，对银行存款进行监管。

最后，强化一行三会协调会议。加强协调会议的沟通与监督能力，并在一行三会

协调会议基础上建立具体的执行机构，可以放入央行或是独立，具体协调与执行相关监管事项，避免现有的一行三会协调会议形同虚设的现状。

过渡方案为在长远规划在短时间内无法实现的临时性方案，我们还应推动长远方案的实现，最终实现纵向监管与横向监管相配合的综合性监管方案。

来源：中国政协网

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