一个明显的事实是，近年来在部分农村地区出现了土地较为自由的流转，例如作为西部开发重点的湖南省怀化地区[1]以及被称为发生“第三次土地革命”的 山东省胶东地区[2]，一些经济较为发达的农村地区也正在进行类似的尝试，并以此作为实现农业产业化、现代化和农村城镇化的基础[3]。同时，由山东农业大学和美国华盛顿大学农村发展研究所进行的一项涉及4省344县的农村调查[4]表明，大部分农民已经具有自己承包土地可流转的意识，见表1。
表1：农民对其土地使用权流转的态度
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资料来源：杨学城等，2001
与以上事实形成对照的是，土地使用权流转程度的地区差异非常大。根据1998年白罗文等人和农科院合作的一项对８个省的调查[5]表明，参与流转的土地只占全部土地的３％～４％。对同在湖南省的永兴县3乡39村的实地考察[6]则表明，尽管村集体对于土地使用权流转抱积极态度，但实际的流转并未发生。即使在经济较为发达的浙江地区，农村土地市场也存在交易量小、交易期限短和低偿交易甚至无偿交易比例高等现象[7]。而在近年来大量的农村信访中，涉及农村土地的达一半以上，有些土地问题甚至上升为刑事案件。
农民、农村和农业问题是中国的基本问题，而土地制度又是这些基本问题的核心，它是农村中农业生产、经营、收入分配和社会保障等制度安排的基础。对于土地使用权流转及其地区差异这一新的现象，需要在理论上做出经济解释与分析，而本文试图回答以下两个问题：1、土地使用权流转的经济效率如何？2、哪些因素导致流转程度的地区差异？
Ⅱ农地制度变迁的历史和理论回顾
从1950年6月30日，新中国第一部土地法《中华人民共和国土地改革法》诞生以后，中国农村的土地制度曾出现过多次大的调整和变迁（石磊，1998）。始于70年代末的农村改革使中国农业的生产组织形式回复到以家庭为单位的传统模式，每个农户成为农业生产中各项扣除以后的剩余索取者（Residual Claimant），克服了生产队中劳动监督困难和激励不足的问题（林毅夫，1991）。这项诱致性制度变迁[8]在1981年得到正式的承认，以法定形式肯定下来的长期的土地承包权给予农民稳定的预期，它直接影响预期者的行为，从而大大提高农业的生产效率。
但是自从1984年以后，谷物生产停滞不前，农业生产出现了徘徊的局面。在这种情况下，重新集体化的呼声又在扩大经营规模以获取规模报酬的教条下出现[9]。1993年，15年的土地承包期即将到期，农民对土地制度预期的不稳定性导致了农业生产中出现短期行为和生产性投资不足。中共中央和国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干重大政策措施》决定，将农户的土地承包期延长30年，部分林业地区延长至50年。
80年代后期，继商品和服务市场化改革全面展开后，劳动力市场的就业体制改革也正式开始，大量农村劳动力流向城市或进入乡镇企业实现非农产业就业[10]。为了适应劳动力要素转移，1988年修改的《宪法》和《土地管理法》都放松了对土地管理的限制，明确“国有土地和集体所有的土地的使用权可依法转让”。
1996年以后农民收入增长缓慢和农村城镇化水平低问题突出，以村为基础的集体土地所有制作为改革的终极目标开始受到怀疑。为了适应中国农业现代化和产业化发展战略，1998年《中共中央关于农业和农村工作的若干重大问题的决定》明确在“赋予农民有保障的30年土地使用权”的同时“发挥市场机制在农村土地资源再配置中的基础作用”。
而在今年初的“十五”计划中，作为积极推进农村各项改革的首要内容，中央明确在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。在今年7月九届人大四次会议上讨论的《土地承包法（草案）》中，是否应该以及如何将农民的土地承包权界定为一种财产权，并规范其流转成为讨论的焦点。
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