“多规融合”下的城市开发边界与最小生态安全距离

摘要 “多规融合”是一种全新的规划理念，对推进新型城镇化与城市可持续发展具有重要战略意义。确定城市开发边界与最小生态安全距离是城市规划与空间管控的重要抓手，本文探讨了城市开发边界和最小生态安全距离的联系与区别。并在“多规融合”规划理念的新视角下，探讨基于最小生态安全距离划定城市开发边界的思路、方法和技术路线，为我国“多规融合”试点推进工作提供科学依据。

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关键词 最小生态安全距离；城市开发边界；多规融合；新型城镇化

文／贾滨洋 曾九利 李玫 柏松

科学、有效地划定城市开发边界，确保合理的生态安全空间，是城镇化发展战略中必须解决的关键问题之一。

近年来，为解决我国传统规划中存在的部门为主、综合不足、管理分割、内容重叠、利益冲突、协调难办、导向混乱等问题，国家提出了“多规融合”这一新的规划理念，即国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和环境总体规划之间协调统一。而在我国城镇化快速发展的进程中，构建新型城镇化的理论与模式，提升城镇发展的水平、质量、效益和宜居层次，建成生态城镇，也是一项亟待探索和解决的重大课题，科学、有效地划定城市开发边界，确保合理的生态安全空间，是城镇化发展战略中必须解决的关键问题之一。在“经、城、土、环”多规融合的新视角下，特别强调从环境保护的角度，重新厘清城市开发边界，划定保障城市生态安全的合理边界。城市开发边界与最小生态安全距离的基本概念

城市开发边界

所谓城市开发边界（Urban Gr-owthBoun dar），通俗而言，是指城市的开发范围。边界的确定，规定着城市开发的空间规模、空间模式和城市发展的基本格局与容量，是塑造合理城市内部空间与外部空间的空间基础。迄今为止，城市开发边界的相关理论已经被美国以及许多西方国家视为控制城市无序蔓延、实现精明增长的技术手段和政策工具。在我国早期的城乡规划中，虽然没有关于这一概念的明确表述，但也有许多类似的概念，如“规划区”、“规划建设用地规模”（这个规模不仅有数量，也包含了界线的意思）、“城市发展方向”、“三界四区”(图1)等相关概念和内容。

2006年，我国《城市规划编制办法》（中华人民共和国建设部令第146号）中，首次明确提出了城市空间增长边界概念，即所谓的城市开发边界；2013年，我国中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》等，对城市的开发建设提出了新的、更高的要求，即“严格新城新区设立条件，防止城市边界无序蔓延”，“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”，由此可见，划定“城市开发边界”已成为落实《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的重要任务之一。

最小生态安全距离

最小生态安全距离这一全新概念，是为应对我国城镇化发展进程中出现的新问题、新矛盾而产生的。2014年全国环保工作会议首次提出最小安全距离的概念，并且明确要求“抓紧推进试点城市环境总体规划编制，研究提出城市之间最小生态安全距离，减少城镇化进程中的环境问题”。目前，国内外对最小生态安全距离的研究才刚刚起步，学界对此概念的认识和理解仍十分薄弱，至今尚无明确的定义。

最小生态安全距离是为满足生态系统良性循环、生态系统服务功能正常运转以及环境容量不超载的城市间或城市功能单元间经济社会活动空间间隔的最小距离。最小生态安全距离不等于合理的距离，更不是优化距离，而是最低限度应保持的距离。不能保证这个距离，生态系统就可能受危害，生态安全就可能受到威胁。图2中两个城市缓冲带( dl+d2)最小的宽度为最小生态安全距离，即城市开发不能逾越的距离。

城市开发边界与最小生态安全距离的差异

城市开发边界和最小生态安全距离既有联系，又有区别。两者的共同点都是围绕城市的发展空间为主轴来思考的，两者需要在同一城市或城市群中得到体现。但两者有不同的视角、内涵和方法。

第一，两者着眼点不同。城市开发边界重点强调的是“坐标”，是控制和引导城市开发建设的重要规划工具，其主要目标是如何优化城市空间布局，防止城市无序蔓延，提高建设用地利用效率，其核心问题是探索城市建设可以延伸到的最大范围（或最远距离），其着眼点重点放在社会经济、人口、行政区划和城市功能分区上。我国现有规划体系中对城市开发边界的划定主要采用强制性限制为主的思路，即通过设置不可逾越的红线，将各种开发建设行为框定在一定的地理或行政边界范围内，特别是将政府管理核心圈定在固定红线内，避免了城市开发边界向外扩张。例如，城市总体规划严格规定了城市的规划范围、城市的发展规模，以及重大基础设施和公共服务设施，并严格划定“三界四区”等内容，这些规定所表达的城市开发边界的内涵是“只能在规定边界内进行开发”，具有极强的控制性和刚性。又比如，土地利用总体规划，同样严格设定了一些禁建区和限建区，并且单独对土地的利用和配置做了硬性规定，如基本农田保护区的划定等，其实质仍是将开发用地限定在一定边界内，即传统意义上的“城市开发边界”。

最小安全距离则是瞄准城市的质量及其发展的可持续性，其着眼点主要放在生态系统服务、生态宜居、环境质量和生态安全上。要确保城市生态安全，必须保证城市居民生存安全的环境容量具备最低值、生态系统服务功能维系具有最基本的空间保障，对重大生态灾害能有起码的规避空间。总之，划定最小生态安全距离，就是划定城市生态安全的合理边界，使得城市在保障自身生态环境支撑条件以及对周边城市的生存和发展不造成威胁的同时，又能够充分实现社会经济生活的可持续发展和城市区域性生态系统功能和过程的可持续发展等目标。因此最小安全距离着眼于划定出城市开发所不能逾越的界线和城市之间必不可少的安全距离。

第二，研究方法不同。迄今为止，关于城市开发边界的内涵及其相关理论在学界研究较多，但对其划定方法尚无统一认识。总的来说，按照研究思路的不同，划分城市开发边界可分“正向”和“反向”两种模式。前者是目前城市规划中较为流行的方法，以城市为中心，圈定城市拓展所需发展空间，并给出其扩张界线。该方法的技术路线是：首先确定城市人口规模，其次测算总用地规模，最后确定开发边界。“反向”模式通常假设城市的扩张界线是无法准确预测的。基于此假设，该方法不是以城市为中心，而是以保护城市外围的各类资源为出发点，通过划定“限制和控制类环境要素”进而“倒推”出“城市开发边界”。该方法实质上只划分出了城市中建设行为禁止侵入和有条件进入的地区，类似于规划图的图底关系互换，但就其效果而言，同样可以达到框定城市开发边界的目的。

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