完善党内反腐倡廉法规制度体系的思考(2)

二、我国党内反腐倡廉法规制度体系存在的主要问题

改革开放30 多年来, 党内反腐倡廉法规建设取得了显著成绩。据不完全统计，党的十七大以来，中央纪委、监察部单独或者会同有关部门起草制定法规制度近60 部，各省（自治区、直辖市）纪检监察机关起草制定反腐倡廉制度和规范性文件达500 余件[5]。这些法规制度的颁布实施，标志着以党章为核心，以监督条例为主干，以配套规定和其他监督规范为补充的党内反腐倡廉法规制度体系已经初步形成，有效规范权力运行的监控机制逐步建立[6]。中国特色的党内反腐倡廉法规制度体系的基本形成，为反腐倡廉建设提供了坚实的制度保障。尽管我党反腐倡廉法规制度建设的制度化、规范化取得了明显进步，但从当前反腐倡廉建设的实际来看，各种违法违纪现象仍不断发生，说明我们的法规制度建设中也存在一些问题和不足，主要表现为以下几点：

1.制度有空白，反腐倡廉法规体系存盲区。当前我国正处于经济结构调整和社会变革时期，随着社会经济的发展和改革的深入，势必出现许多新的问题。面对这些新情况，原有的制度已不适应新的工作任务和要求，或者存在明显的漏洞，使腐败仍有藏身之处。如有的制度重惩戒轻预防，在信息公开、利益冲突防治、党员权益保障等方面存在制度空白点。还有的制度只规定“不准”和“严禁”，但没有明确违反“不准”和“严禁”如何处理。有的即使建立了制度，但也没有形成完备的制度体系，缺乏监督程序，制度落实不了或执行不到位，部分规定不够明确，没有提出具体的时限要求和措施，导致操作中自由空间大,落实效果不好。

2.制度无统领，反腐倡廉法规体系化不足。我国现阶段党内廉政法规的数量还是比较多的，但比较分散，规定的内容过于零散繁杂，法规体系化程度不高。有时为了应对现实需要，出现一种新的腐败现象或者新的腐败领域，就制定一项法规，部分法规应时性强，有的甚至存在互相重复或冲突的情况，其主要问题是缺少一部反腐倡廉方面的总则性法规作为统领。另外，反腐倡廉法规制度体系虽然包括了纲要、条例、暂行规定、通知、意见及办法等各个层面，但与其他方面的制度立法相比较，从《建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》到一系列的“通知”“意见”，基本处于政策性文件层面。这些规定的原则性不可谓不强，但却难以体现出法规制度应有的权威性。从法理上分析，暂行规定、通知、意见等只是法律规范体系中层级效力较低的规范性文件，缺乏应有的权威。现有的反腐倡廉法规制度“碎片化”现象较严重, 部分除了主干法规外，有些配套的法规不完善，使法规的系统性、整体性大打折扣。

3.制度不配套，单项法规之间关联性欠缺。反腐倡廉法规制度体系由若干单项具体政策法规制度构成，每一个具体政策法规都有不同的内容、目标和特定的作用对象，各自在一定的范围内相对独立地发挥作用，但是反腐倡廉法规制度体系绝非各个单项性质与功能的简单叠加，而是各个单项性质和功能的有机联系，各个单项之间存在必然的关联性。这种关联性表现为:如果各个单项之间相互协调则能增强反腐倡廉法规制度体系的整体功能；反之则会抵消某些法规制度的作用。同时一些法规制度的规定较为零散，导致效应分散。如《严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》《关于严禁用公费变相出国旅游的通知》等规定零散、重复，有损党的法规制度的严肃性，不利于强化廉政主体的法律意识。此外，在立法中还应体现相应的配套制度和监督制度，如公共部门的良好管理制度、决策过程的公开透明制度、公务人员及其家属财产披露机制等等。否则法规制度因缺乏配套措施和程序性规定，“中看不中用”的现象就很难杜绝。

4.制度弹性大，部分法规操作性不强。现有反腐倡廉法规制度体系中，倡导性要求比较多，不少法规政策规定只有实体性内容而缺少程序性规定，致使执行乏力。因而，只有制定出台规范的、可操作性强的实施细则和相应的程序性规定，才能确保反腐倡廉法规制度的全面落实。目前反腐败各项制度的制定尚待统一、严格的规范性程序，导致了许多制度脱离实际，难以操作。还有的制度出台缺少科学的专业论证程序，可能会产生新的问题。如针对专业技术性领域的腐败问题而制定的制度必须要经过专业人士的论证，与业务流程中的管理制度相融合才能起到作用，否则落实不了，或者影响业务工作的正常进行。另外，对反腐倡廉法规缺少权威审批和退出程序，如果法规制度的弹性大，可以随意制定和废止，那么就会缺少严肃性和权威性。所以应当设立权威机构严格审批制度的出台和退出，对制度的合理性负责，操作者才能有所遵循，保持制度落实的刚性。

三、完善党内反腐倡廉法规制度体系的思考

习近平强调加大反腐倡廉法规制度建设力度，必须把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度，努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系[7]。按照这一要求，加强反腐倡廉法规制度体系建设就是要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，切实提高制度设计科学化水平，真正建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。

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