当前农村土地流转与金融资源配置的综合改革研究——基于地方财政(5)

　　一是宏观层面，新的政策框架已出台，但还存法律障碍。虽然十八届三中全会和2014年中央农村工作会议对农村土地承包经营权赋予了抵押担保权利的新政策框架，即依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权的抵押担保权利。但目前《农村土地承包法》和《物权法》都对土地承包经营权抵押进行了限制，即仅局限于转让、出租、入股、抵押等形式。这些限制阻碍了土地的要素市场化和资本化。《物权法》未对农村产权抵押登记问题做出系统明确的要求，存在交叉登记管理和多头管理的问题，增加登记难度，降低抵押登记的公示效果，给土地承包权抵押融资等交易行为带来安全隐患。

　　二是微观层面，土地确权登记工作跨部门协作难，土地流转市场基础设施缺位。据调查，中部六省农村集体土地确权和登记工作进展缓慢，时间已过40%，却未完成相应的任务，大部省份完成确权登记任务不到25%，仅有江西、安徽等省完成了30%~40%。主要是县、市、区的土地确权工作涉及跨部门协作，协调难，存在农民土地产权不清、权利主体不明、界限和面积不准等现象，确权登记成本较高，涉及环节较多，手续繁琐，直接影响土地流转收益保证贷款的推广和实施。

　　土地流转的评估机构不够健全，也缺乏科学的评估标准。据调查，中部六省地区尚未建立完整的土地流转交易的市场基础设施，农村产权抵押试点县大多没有组建专业化的、市场认同的第三方评估机构。尚无专业的土地承包经营权价值评估机构和专业人员，没有相对独立的评估价值作参照，抵押物的价值由农民和金融机构协商确定，或由政府部门有关人员进行评估。缺乏科学的评估指标和明确的评估标准，评估操作随意性和主观性较大，加大了土地流转及其贷款操作的难度。

　　农村土地流转服务体系不健全。从调查看，2012年底以来，中部六省农村土地流转面积以年均30%左右的速度增加，但是存在流转服务跟不上、合同签订和签证率不高、流转价格变化较大、监管不到位等问题。如江西有近30%的流转土地和近20%的流转农户未签订规范的流转合同。有的地方过份追求连片规模和整村流转，尊重农户意愿不够，以致产生了不必要的矛盾和纠纷。

　　6.从司法系统和金融生态系统看，司法公正和土地流转市场基础设施缺失，直接影响土地流转及其金融资源配置的公平效率和地方财政—金融系统运行的正当性和有效性。

　　一是司法系统的独立性改革任重道远。十八届三中全会关于深化司法体制改革的部署和2014年中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，决定在上海等6省市先行增强省以下司法系统独立性的改革试点。但是长期以来，法院、检察院、司法局等司法部门的人事组织关系、职称评定晋升和财务收支等隶属同级政府管辖，不具有相对的独立性。因此，即使稳步推进省以下司法系统独立性改革，但是在传统社会利益关系的影响下，司法系统可能还是地方经济“保驾护航”的传统部门。司法系统在土地规划、征收、储备、招挂拍和重组等环节，涉及土地、林地、房产产权和金融债权的司法纠纷，偏袒政府部门或具有“深刻背景”的企业和个人，作出侵害农民和企业的判决，或不作为、推委，参与征地拆迁执法。据中部六省调查反映，目前领导干部不是通过批示、督办等正式途径，而是借助隐秘而泛在的私人关系网络影响案件处理结果。如此，司法系统难以持续有效维护地方财政—金融系统公平公正运行。

　　二是土地流转保证贷款涉及金融生态系统建设问题。首先，银行面临土地经营权抵押权处置存在基础设施缺失等问题。由于目前土地确权、流转市场的信息平台、调解仲裁体系等基础设施尚不完善，加之存在大量口头协议或不规范的协议，一旦借款人出现违约，有效调解仲裁也较为困难，可能导致金融机构不能及时收回贷款，直接影响银行土地流转收益保证贷款业务的可持续性。其次，存在土地经营权抵押权处置的法律障碍。法律对集体土地对外流转有严格程序要求，即对农民土地由本集体组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表的同意和乡镇政府批准，才能对外流转；对何为农业用途、农业建设的定义也缺乏法律界定，客观上增加了银行对抵押物处置和变现的难度，难以及时收回贷款，制约银行开展土地流转贷款的积极性。第三，流转抵押贷款的风险分担机制不完善。据调查，中部地区对经营权抵押尚未建立专门的担保机构托底和互保的连结机制，对流转抵押贷款的风险补贴尚未纳入财政补贴范围；对涉农保险的财政补贴不到位，保险机构难以经营。

　　四、基本结论与对策建议

　　基于上述分析，可以得出基本结论：在国家层面缺乏综合改革措施的情况下，农业主管部门和各涉农金融机构推出相应的改革和举措在一定的时期和范围取得了一定成效，但是在偏离服务三农的政策性和土地改革、财政改革的统一性、市场性和公平性原则，以及农业生产关系和土地所有权改革尚未启动到位的情况下，仅仅靠部门的单打独斗，而缺乏顶层设计和部门协作，以农村土地流转与金融资源配置的一系列改革创新难以取得全面持续的成效。改革开放以来中央与地方财政金融关系的演进得失，交织着金融改革、土地改革和财政体制改革，反映地方财政—金融系统的平衡、扩张再到破坏、再平衡和扩张的循环，而中部六省例证则从微观反映农村土地流转与金融资源配置普遍存在一种系统性问题。因此，提出以顶层设计、部门协作和综合改革为主的几点政策建议，以一揽子方式解决当前农村土地流转与金融支持问题和地方财政金融问题。

　　第一，尽快修改相关法律，出台优化顶层设计的系统改革实施方案。要以十八大三中全会决定精神为指针，坚持整体推进与适度超前相结合原则，加紧对宪法、土地管理法、物权法、城市房地产法等涉及农村土地改革的相关法律进行全面修订；要将实现集体土地和国有土地“同地同权”作为今后制订土地政策的基本取向。取消对农村产权抵押的不合理限制，在坚持“不改变土地用途”、“不改变土地所有权性质”的前提下建立符合现阶段国情和土地制度的农村产权抵押机制。稳步推进系统性改革，着重对政府机构、司法体制、财税体制、户籍制度、投资体制、不动产统一登记、干部考核等已经或即将出台的改革措施作进一步完善，抓紧推进实施，形成综合改革效应。

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