当前农村土地流转与金融资源配置的综合改革研究——基于地方财政(3)

　　2003~2012年：城市商业银行股改、整合信托投资公司和国有商业银行与地方性银行上市阶段。土地供应方式改革形成的土地财政、地方金融和类金融的迅速发展，创新的融资平台，是这一阶段地方财政—金融系统的“三位一体”特征，也是影响系统正常运行的要害隐患。

　　在法治建设上，2004年宪法修正案首次明确规定要保护私有财产，随着民营企业的发展，私有财产观念逐渐普及。在土地政策改革上，推出“招拍挂”土地供应方式，土地出让金完全归地方所有模式的土地财政，成为这一阶段地方财政—金融系统循环的核心。在金融体制改革上，以2003年农村信用社改革将管理权限移交省政府为标志的农村金融改革，实际上是新一轮地方金融体系构建的开始，地方政府整合财政等地方性资源，积极参与城市商业银行股改，推动信托投资公司改造和地方性银行上市。地方金融机构则是地方财政—金融系统循环的重要主体。2007年以来小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等类金融组织迅速发展，在满足社会多元资金需求的同时，诱发新“两非”金融(非法集资、非法放贷)，潜伏着巨大风险隐患。“招拍挂”土地制度在增加透明度和公开竞争、抑制贪腐的同时，助长了肆意侵占农地、非法拆迁，推动了城镇房价上涨过快，城市创业成本过高，群众意见较大。在2008年中央政府“四万亿”振兴基金推动下，地方政府凭借未来的收入，通过融资平台为市政建设筹集资金，并在应对金融危机的过程中，获得了大量的银行贷款。而融资平台积聚了巨大风险，直接危及地方财政—金融系统的正常运行。

　　三、农村土地流转与金融配置失衡状况：以中部六省为例

　　近年来，中国中部六省农村土地承包经营权流转(简称土地流转)呈现面积增加，规模扩大，价格趋升，流向农村大户、合作社和龙头企业的良好势头。2013年十八大三中全会关于土地承包经营权可抵押可担保等重大改革措施为农村土地流转注入了新活力，成为新的地方财政—金融系统的重要突破口，但实践中发展机遇与转型挑战并存。

　　(一)农村土地承包经营权流转的例证：中部六省情况

　　1.土地流转规模逐年扩大，合同流转占比提高。2013年中部地区土地流转总面积达6842.95万亩，占承包经营面积的25.3%，其中河南27%，安徽27%，江西20.3%，山西14%。流转总面积比2011年增长53.0%。合同流转面积占比逐年提高，江西由2011年末的46.5%上升至2013年末的57%，河南合同流转面积达68%。

　　2.流转价格各地差异较大，均在逐年提高。中部地区地域广，物价水平差距较大，土地流转价格不一，但在逐年提高。2013年江西流转价格为300~550元/亩，同比增加8%~12%。山西寿阳县土地流转价格，由2011年300元/亩涨至2013年600元；介休和榆次等县也由600元/亩涨至800~1200元/亩。

　　3.流转形式以转包和出租为主，股份合作形式流转加快。目前中部地区土地流转的形式有转包、转让、互换、出租、股份合作等6种形式，以转包和出租形式为主，占65~70%。其中江西78%、河南66.9%。但以土地入股形式增长较快，平均以8~12%的速度增长，由简单出租向股份合作更高级形式转变。

　　4.流转去向以大户为主，流向合作社与龙头企业增长较快。目前中部地区农村土地流转有60%流向农村大户，尤以流向粮食或蔬菜种植大户为主，但2013年专业合作社、龙头企业流转面积增长较快，分别比2011年增长120.68%和94.03%。其中江西分别比2011年增长了93.33%和114.81%。

　　5.财政扶持土地流转政策各地相继出台，落实到位不一。2010年起，中部地区一些省份出台财政扶持土地流转政策，其中山西、江西等省出台加大土地流转的财政扶持力度和促进规模经营的政策，但是由于受一些地方财政状况的影响，很大部分地区扶持资金未落实到位。2013年山西仅有晋中市、太谷县等三个市县实际到位。湖北天门市对不可抗力造成土地承包权抵押贷款损失按30%予以财政补贴。

　　(二)农村土地流转与金融资源配置缺位的“地方财政—金融系统”样本分析

　　1.从以省级辖区为一个系统看，农村土地流转涉及农业等众多部门的政策协调和支持，但是由于缺乏系统性规划和部门协作缺失，相关职能部门的政策引导不足，配套措施落实缺位，导致土地流转发展不平衡、组织化程度不高。

　　一是从中部试点省份看，安徽、山西、湖南和湖北等列入全国首批省份试点地区先后以省政府文件出台了相关意见，在统筹组织推动下，2012年~2013年土地流转的速度迅猛增长。但是，在农村土地所有权和耕地使用方向不得改变的法律体系框架下，由于农业、土地、财税、金融、教育、就业、司法等相关部门缺乏系统性规划，部门主体定位不准，部门间协作缺失，导致中部六省地区间或本地区内发展不平衡、组织化程度不高，而出现流转不规范、配套措施落实不到位，以及产权制度关系难明晰而产生的融资难等问题。

　　二是从非试点省份看，农业部门往往孤军作战，涉及再流转、流转交易规范平台构建、流转后的新型经营体系需求、财政金融支持等相关政策超出单个部门职能范围，导致本身难以落实到位，效果远不及试点省份。如未列入正式试点的江西，仅有省农业部门出台的操作指南，而随着土地流转的深化，出现的许多新情况和新问题，已超出部门的管理范畴，亟需制度层面对土地流转进行系统规划和部门协作。

　　2.从地方财税基础看，支持非农产业发展、扩大工业和服务业领域就业，腾挪空间接受农民进城，增加土地流转，间接促进城镇化的财政金融支持机制正面临弱化的趋势。

　　一是非农产业比重进一步提高的空间已经越来越有限，未来难以像过去增长财政税收和吸收农民进城以及提供相应的补贴。以中部六省为例，2013年末二、三产业产值占GDP比重平均89.26%，较1978年上升了28.27个百分点，第一产业产值占比仅为10.85%。若按照二、三产业产值占GDP比重年均上升0.88个百分点的速度计算，中部六省二、三产业产值占GDP比重将在10年内接近2011年美国的水平。

　　二是增加人口在城镇就业的比重正面临越来越大的阻力，未来农民进城和扩大土地流转的空间在进一步减少。目前农村劳动力正由总量绝对过剩向结构性过剩转型。据调查，2013年中部六省农民工中18岁~50岁青壮年劳动力的比重为92%~96%，男性的比重在68%~73%，而未来城镇化的主体将转变为农民工家属，这部分人很难对城镇就业增加有显著影响。同时，农村居民城镇化包括住房、交通、医疗、教育等成本迅速提高，超过绝大部分农民工的收入水平和支付能力。据调查，2013年江西省商品房销售均价5100元/m2，同期全省农村居民年人均可供储蓄收入3189元，即使按人均住房面积20m2计算，一个农村家庭进城购买商品房也需要35年时间。

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