当前农村土地流转与金融资源配置的综合改革研究——基于地方财政(2)

　　在类似锦标赛的政府间竞争环境中，改革初期中央政府为各地政府规定了GDP增速等衡量地方官员政绩的单一目标，要求各地不断增加财税基础，地方会拼命发展经济，甚至违反上级规定而大胆改革。如此，地方财政—金融系统的关键要素建设，如预算规划体系、部门政策服务体系、司法系统和金融生态系统等均会被忽视，甚至遭至扭曲。如存在地区保护主义、资源滥开发、环境恶化、安全事件频发、房价上涨过快、非法侵占农用土地等问题。但是，随着市场经济的发展，民营企业和产权保护的发展，地方控制经济资源的格局发生了基本变化，地方的基本任务已从经济增长单一目标转变为经济发展、保护产权、维护市场秩序和保护环境等多重目标，健康性地方财政—金融系统建设问题变得紧迫。

　　(三)优化地方财政—金融系统的事例

　　在经济分权体制条件下，中央政府将更多自主权下放给了地方政府，鼓励地方改革尝试以推动地方经济发展，鼓励地区间经济竞争。地区官员的升迁机会同地区的改革及经济发展绩效挂钩。在地理优势、信息沟通与信息处理和实验成本等方面，地方政府尤其是省级政府具有中央政府难以替代的优势，可以了解更多本地区情况，可以便捷与地方信息交流，可以较小的试验成本取得更大的改革成功。如“项目银企对接”政策，是在信贷银行经历政府干预信贷、商业化改革后企业逃废债务之后，地方政府改变原先行政命令方式处理企业与银行关系，采取推介企业和项目、信贷银行自主选择的做法。这是信贷管理体制、银行监管体制变革下，地方政府创造性调整政府、企业与银行关系，转变政府角色的先例。笔者对近十年间中部六省省级政府优化地方财政—金融系统的政策措施、经验和做法，进行了梳理和总结，发现林权抵押贷款、政策性保险等政策试点均是完善政府服务功能、以市场机制培育税基的政策理念的体现。改革开放以来，采取地方试验在先、中央采纳在后，并通过地方竞争有效推广而成功的改革模式。

　　二、农村土地流转与金融资源配置机制的大背景：地方财政—金融系统的历史演进

　　改革开放以来，中国地方政府在取得一定程度的财政产权之外，借助土地、企业等大量资源，还通过不同程度的地方对金融业分权与中央政府分割金融租金。在中央监管下，大多数经济活动由至关重要角色的地方发起、协商和执行涉及改革开放的相关政策法规，调整其方向或选择抵制。地方对经济的影响是广泛而深入的，或推动、影响或阻碍了地方以至全国的经济发展，影响宏观经济、环境和社会等问题。因此，中央与地方在处理与银行等金融关系上，反映在处理土地、财政等问题上，大体经历了三个阶段，原先由中央政府高度集中的货币控制权，由于地方强有力的参与出现了区域金融化特征，形成了以中央—地方政府对金融(银行)所有权特征的二元金融结构的格局。

　　1979~1994年阶段：推行土地承包改革，鼓励乡镇企业等非国有组织的发展；实行计划分配信贷，地方干预银行经营和贷款。银行信贷则是地方财政收入、企业亏损的提款机，形成大量银行坏账，银行商业化经营难以为继。

　　这一阶段，率先推行以土地承包(家庭联产承包责任制)为核心的农村改革，以企业包干为主的财税改革，以及推行与之相配套的建立专业分工的金融体制和“拨改贷”信贷制度。20世纪70年代末推行的“家庭联产承包责任制”是在一些县级政府发起施行并取得成功之后，中央政府才予以承认并推动扩大改革试点的范围，1984年废除了人民公社制度。土地承包改革解放了劳动力，提高了农村的生产率和储蓄率，也为乡镇企业“异军突起”提供了丰富资源。

　　1984年人民银行专门行使央行职能，1979年起农行等四大专业银行则陆续组建和发展，实行经营商业化改革。尽管已处于向市场化改革的起步阶段，但地方政府仍拥有相对稳定的较大的经济资源，其中国有“五小”企业遍布全国县域。在银行高度垄断体制下，实行计划分配信贷指标，地方将专业银行视为所属国企进行指挥和管理。以干预专业银行经营和贷款方式的金融资源配置，成为这一阶段地方财政—金融系统的运行法则。银行与财政“连裆裤”机制得到强化，货币发行成为弥补中央财政赤字的“出纳”。银行信贷则是地方政府的财政收入和企业亏损的提款机，造成大量银行坏账，银行商业化经营难以为继，地方财政—金融系统无法正常运行。构建新的地方财政—金融系统是以1994年分税制改革、人民银行法和商业银行法的颁布为突破口的。

　　1994~2002年：商业银行改革撤并/销县域及农村网点，涉农贷款剧减；地方自办金融机构，开发区模式成为地方财政—金融循环系统的核心。地方和企业借改制大肆逃废金融债务存在“两非”活动，地方财政—金融系统陷入新的僵局。

　　1994年中央与地方的分税制改革之后，地方政府的税收在全国税收的比例随之大幅下降。但是，地方政府仍然主导着地方经济事务，如为企业分配土地、能源和信贷等关键性资源，处理合同执行和产权保护等。这些经济事务权力，为地方政府进行国有企业和集体企业私有化改制、出售辖区内的土地、逃废银行债务等经济事务提供了“合法”平台。

　　随着市场化改革，1996年“九五”计划提出加快推进专业银行向商业银行转变，地方政府在分配信贷方面的作用已经大幅削弱。1997年“十五”大之后，国企私有化改制在操作上合法地推开。1998年国务院转发《关于国有独资商业银行分支机构改革方案》，国有商业银行开始撤并/销县域及农村网点，涉农贷款剧减，“三农”贷款难问题加重。因此，地方政府大量自办投资信托、城市信用社、农村合作基金会等金融机构，以弥补银行商业化带来原先干预信贷便利性减少；以土地招商引资的开发区模式成为地方财政—金融循环系统的核心，土地逐步成为地方财政收入重要来源。

　　这一阶段，各地方政府借企业改制逃废金融债务，形成大量银行呆账；非法创办金融机构、非法经营金融业务的“两非”活动泛滥成灾，导致地方财政—金融系统运行陷入僵局。以1997~1998年全国性金融整治为起点，以1998年始住房改革，放开城市住房和土地市场为着力点，规范金融秩序，培育地方经济增长点，重构地方财政—金融系统。1997年央行对各地农村合作基金会运行情况进行了检查。1999年，国务院宣布取缔农村合作基金会，分类并入农信社或者清盘关闭。

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