美国食品安全监管中的召回方式及其启示(3)

    （二）政府责任与责令召回

    政府的责任在于弥补市场的不足，在于化解自律的不足。对于那些不自愿召回不安全食品或不及时召回不安全食品的企业，行政机关可以去责令召回，这是一种强制性的行为。《食品安全法》第53条、《食品召回管理规定》第25-27条均进行了规定，立法目的虽然相同，但是有几点值得探讨：

    第一，《食品召回管理规定》第25条规定责令召回的主体是“国家质检总局”，但《食品安全法》第53条则规定“食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品的，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止经营”。

    第二，《食品召回管理规定》第25条规定责令召回不安全食品的范围，主要包括食品生产者故意隐瞒食品安全危害，或者食品生产者应当主动召回而不采取召回行动的；由于食品生产者的过错造成食品安全危害扩大或再度发生的；国家监督抽查中发现食品生产者生产的食品存在安全隐患，可能对人体健康和生命安全造成损害的，“食品生产者在接到责令召回通知书后，应当立即停止生产和销售不安全食品”。而《食品安全法》并没有规定。

    第三，《食品召回管理规定》第26-27条规定食品生产者在接到责令召回通知书后，应该进行召回，并按照时限提交召回阶段性进展报告，最后相关部门将有关情况上报国家质检总局。而《食品安全法》中未有此详细规定。

    第四，《食品安全法》第85条对于“食品生产经营者在有关主管部门责令其召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品后，仍拒不召回或者停止经营的”，“由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证”。而《食品召回管理规定》第35条仅规定了对违反其第25条第2款即前述召回范围情形，未停止生产销售不安全食品的，予以警告，责令限期改正；逾期未改正的，处以3万元以下罚款；违反有关法律法规规定的，依照有关法律法规的规定处理。

    第五，关于企业对责令召回仍不执行，如何处理的问题。《食品召回管理规定》并没有直接规定， [②] [②]而《食品安全法》则在其第八章“监督管理”中规定了相关行政机关的职责，虽不是直接针对责令召回，但可视为是对企业不执行责令召回的处理方式，根据其第77条规定，有关行政机关可以查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准的食品等。

    第六，一些行政机关，制定了较为详细的责令召回工作规则，值得进一步研究。如《江苏省质监部门食品责令召回工作规则（试行）》，对责令召回的范围、程序、证据要求以及企业逾期不执行召回决定的措施 [③] [③]等进行了详细规定。

    在中国现行责令召回方式的规定之中，强调了对政府责任的重视，固然可取，但是在具体落实方面由于行政机关的监管理念不够充实，监管方式仍显简单，如何评估、如何确定责令召回、如何保障当事人的权利（如未设听证制度）等均没有详细规则，可能导致行政机关裁量权过大，政府责任无限渗透于私人领域。

    （三）在自愿与强制之中寻找企业与政府的合作

    现实需要有效的食品召回方式。中国为了应对频繁发生的食品安全事件，确立了食品召回制度，以自愿的主动召回为主，突出企业责任；而同时以强制性的责令召回为辅，强调政府责任。应该讲是借鉴了国外的先进立法。但由于制度与召回方式运作刚刚起步，对于自愿、强制以及企业与政府在召回中关系的认识不足，导致立法与实践上仍有不足。那么怎么克服这种不足呢？我认为借鉴美国及其他国外的经验，首先要完善两种召回方式的程序；其次要正确认识与确立两种召回方式中企业与政府之间的合作关系；再次要完善配套的制度，如食品溯源制度、食品召回委员会制度、食品安全中的信息收集制度与食品召回责任保险制度等，让食品召回制度充分发挥其应有的作用。

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