第二部分 财政(3)

解决这一问题，而必须在宪法层面对政府规模施加约束。

三、中国的财政支出结构

改革开放以来，随着我国经济的持续快速发展，财政收入快速增长，财政支出快速增加。同时，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，特别是随着公共财政基本框架的建立，财政支出结构按照公共财政的要求不断调整优化。

（一）财政支出总量快速增长、支出结构有所调整

我国始于20世纪70年代末80年代初的改革开放，极大地解放和发展了社会生产力，国民经济总体上保持了持续快速发展的势头，财政收入快速增长，财政支出也相应地呈现快速增长势头。全国财政支出从1978年的1122亿元增加到2010年的89 575亿元，1979-2010年财政支出年均增长14.7%。财政是政府全面履行职能和加强宏观调控的物质基础、体制保障和政策手段。随着市场经济取向改革的日益深化，政府公共管理和服务职能的不断加强，各项改革的推进、公益事业的发展、宏观调控的加强等都需要财政的大力支持。因此，我国财政支出规模的快速增长具有必要性和必然性。

在财政支出总量持续增长的同时，财政支出结构逐步优化。随着传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的逐步转轨，市场在资源配置中的基础性作用日益加强，政府对经济管理逐步从过去的直接和微观管理向间接和宏观管理转变。与此相适应，财政支出的重点也逐步由经济建设向提供公共物品和服务转变。主要表现:一是政府用于经济建设的投资逐步从一般性生产经营领域退出，转向基础设施、基础产业、能源、交通、原材料、农业等制约国民经济发展的重点行业、产业；二是财政对教育、科学技术、文化、卫生医疗、社会保障与就业、环境保护等方面和中西部地区、少数民族地区等区域的投入增长较快，有力地支持了 \科教兴国\、\可持续发展\、\资源节约型和环境友好型社会\和\西部大开发\等重大战略的实施。

（二）中国财政支出结构存在的问题

长期以来，中国财政制度饱受诟病的一个方面，就是政府承担的资源配置职能范围过广、比例过大，干扰了市场的运行，而政府应当承担的再分配功能则相应地受到了挤压。体现在财政支出结构上，表现为:①购买性支出占财政支出的比重长期偏大，转移性支出的比重处于较低的水平；②相对于消费性支出而言，投资性支出占财政支出的比重近年来虽然略有下降趋势，但仍徘徊在较高的水平上；③社会性支出的比重近年来虽有上升，但仍有待进一步增加数量和改善质量。

1.购买性支出与转移性支出

目前中国公共财政预算支出总额中的约70%以上为购买性支出，明显高于发达国家45.2 %的水平，更高于发展中国家61. 5%的水平。转移性支出虽有上升趋势，达到公共财政预算支出的25%，超过了发展中国家的平均水平，但仍然低于发达国家35.4%的水平。

从动态角度看，1994年以来至\十一五\时期，中国财政购买性支出占公共财政预算支出的比重出现了缓慢下降的趋势，转移性支出比重则缓慢上升。在大多数年份里，购买性支出占公共财政预算支出比重是负增长的，而转移性支出占公共财政预算支出比重表现为正增长。这说明转移性支出的绝对增长快于购买性支出的绝对增长，二者之间的相对差距在缩小。特别是\十一五\时期以来，一系列重大社会政策的制定和实施，加快了二者差距缩小的进程。这从一个侧面反映了中国财政支出的再分配功能在不断强化，体现出政府运用财政政策的着力点开始偏离资源配置，而更加关注分配公平的问题；同时，这也表明\十一五\时期以来中

国政府在转变政府职能、优化支出结构方面的努力是有成效的，虽然与国际上其他国家相比仍有进一步优化的空间。

相比之下，由于发达市场经济国家一般拥有与之相适应的社会安全网，对转移性支出的要求也相应比较高。不过，依其传统不同，那些历史上更多地依靠政府来提供社会福利的国家，典型的如欧洲福利国家，其转移性支出的比重最大。1995-2009年期间，欧盟15国的转移性支出平均为其财政预算支出的45%。其中，主要的几个\大政府\国家中，转移性支出比例最高的是德国，约为60%，最低的西班牙也接近40%。转型国家转移性支出的水平整体上低于高福利的发达国家，但其中加入欧盟的主要转型国家的转移性支出基本上界于30% ~45%之间。除此之外，发达市场经济国家中的那些\小政府\国家，如美国、日本、韩国等，其转移性支出比重相对较低。如，美国为30%与发达市场经济国家中那些\小政府\国家的一般水平相当；进入\十一五\时期以后开始有所提高，但距离高福利发达国家的一般水平差距尚远，甚至未达到作为欧盟成员国的主要转型经济体的一般水平。这表明中国尚未建立起高水准的福利制度，在向市场经济体制转型的过程中，财政公共化进程和社会福利体系建设相对滞后。从横向比较看，可得出两点启示：一方面，我们要记取高福利国家为其福利制度所累而导致债务危机的前车之鉴，应当谨慎选择适合中国国情的社会福利体系；另一方面， 要未雨绸缪，加快社会事业发展，大力改善民生，提高人民生活水平，加强社会安全网建设，更好地适应社会快速转型^!的发展变化需要，更好地实现经济社会的协调健康发展。

2.消费性支出与投资性支出

目前中国政府的购买性支出中，投资性支出与消费性支出的比例约为40：60，因而推定中国政府性投资占公共财政预算支出的比重约为20%。这个比重不仅高于发达市场经济国家， 也普遍高于中东欧转型经济体。欧盟15国的政府性投资占预算支出比重多年来一直稳定在8%左右，其中大多数国家低于这一水平。作为新兴市场经济国家，中东欧转型国家的政府投资性支出自1995年以来一直在下降，虽然目前普遍地高于欧盟15国的水平，但总体上低于中国的水平。作为\小政府\典型代表的美国，比例一直稳定地维持在15%~20%的水平上；韩国在20世纪90年代中期以前曾高达20%以上，目前保持在5% ~10%的区间上。通过横向比较可以看出，中国投资性支出占财政支出比重近年来虽略有下降趋势，但仍处于较高水平上。

3.社会性支出与一般公共支出

从中国按功能分类的财政支出结构来看，改革开放以'来，无论是从占财政支出的比重观察，还是从占GDP的比重观察，中国财政用于固定资产投资和城市维护建设的支出，总体上都远高于对医疗卫生、社会保障与就业、农业和科技等方面的投入。当然，\重经济发展和基建投资、轻社会发展和人力资本投资\的这种传统支出结构，随着以人为本的科学发展观指导思想的提出和贯彻实施，正在逐步得到改变。

中国财政支出结构上的偏离，即重视经济服务（特别是经济建设事务）和一般公共服务， 而忽视社会性支出的现状，是造成中国社会发展严重滞后于经济发展的关键原因之一。在中国经济持续增长30余年之后，社会发展滞后已经成为经济结构转型和人民福利改善最大的制约因素。因此，\十二五\时期财政支出结构向\社会发展和人力资本投资\转型的任务十分艰巨，加大社会事业投入，加快社会建设步伐，任重道远。

（三）按照公共财政要求优化中国财政支出结构

现代市场经济体制下各国政府履行的主要职能有三项:资源配置、收入分配和宏观经济稳定与社会发展。越是市场经济发达的国家，其资源配置的职能则越小，表现为购买性支出比例较低。中国的购买性支出所占比重，无论与发展中国家比，还是与发达市场经济国家比，都比较高。这表明中国各级政府仍在很大程度上参与市场营利性活动。政府过多涉入市场活

动， 既占用了私人生产和消费的资源，又由于政府是规则制订者，易于造成不公平竞争，妨碍市场和社会健康发展。因此，\按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，加快建立法治政府和服务型政府\，这是\十二五\规划纲要对推进行政体制改革提出的明确要求。

从平衡财政职能和满足社会发展要求的角度，中国政府在\十二五\吋期应当更多地关注再分配问题，相应压缩购买性支出，扩大转移性支出的比重，并使财政支出向人力资本和社会资本倾斜。在处理投资性支出与消费性支出的关系时，一方面要控制并调减投资性支出的规模，另一方面要注意投资性支出应当有保有压。新增财政支出的投向应更多投到最终需求，而不是中间需求上，也就是要弱化新增的投资性支出，重点强化在建的投资性项目和消费性支出，为积极财政政策的转型创造有利条件。在消费性支出上，要从严控制行政性公共消费，预算支出要保证重点支出需要，使有限的资金主要用于教育、医疗、社会保障与就业、\三农\、自主创新、环境保护等社会发展的薄弱环节和与民生密切相关的支出上。并通过财政支出决策机制、资金保障机制、公共行政激励机制、财政支出监督问责机制等方面的完善，为财政支出结构改革提供制度保障。

1.严格控制一般性开支

从我国经济社会发展阶段的实际出发，结合深化行政管理体制改革和政府职能转变，明确公共服务范围。加大对公益性事业单位的保障力度，支持具有经营性质的事业单位逐步走向市场。坚持勤俭办事业，严格控制一般性开支，降低行政成本。

2.大力支持教育事业发展 教育是国家发展的基石，教育公平是社会公平的重要体现。要保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步提高财政性教育经费占财政支出的比重，确保到2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%。①义务教育是农村最大的公共事业。要重点支持农村义务教育，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，促进义务教育均衡发展：②要完善城市义务教育经费保障机制；③逐步完善高等教育、职业教育贫困生资助体系。

3.大力支持医疗卫生事业发展 医疗卫生事业是造福人民的事业，关系广大人民群众切身利益，关系经济社会协调发展， 关系国家和民族的未来。财政要积极支持医疗卫生事业发展。①要增加财政对公共卫生体系建设的投入，逐步建立公共卫生经费保障机制，提高重大疾病预防控制能力；②要支持建立新型农村合作医疗制度；③加大对城市社区卫生服务体系投入，完善社区卫生服务补助政策，建立稳定的社区卫生服务筹资和投入机制；④支持建设城镇居民基本医疗保险等；⑤运用各种财税政策手段，引导信贷和社会资金多元投入医疗卫生服务，共同推动医疗卫生服务事业发展。

4.大力支持社会保障和就业工作 就业是民生之本，社会保障是经济社会发展的减震器和安全阀，支持就业和社会保障工作，对维护社会稳定具有重要作用。按照广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，进一步增加社会保障投入，逐步提高社会保障支出占财政支出的比重，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平。①加大财政支持力度，逐步实现新型农村社会养老保险制度全覆盖。②全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，支持实现基础养老金全国统筹。③支持完善城乡最低生活保障制度，健全低保标准动态调整机制，合理提高低保标准和补助水平，支持加强社会救助体系建设。④积极支持发展社会福利和慈善事业。以扶老、助残、救孤、济困为重点，逐步拓展社会福利的保障范围，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，逐步提高国民福利水平。⑤坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置，健全劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业相结合的机制，大力支持实施更加积极的就业政策，

支持加强公共就业服务，支持构建和谐劳动关系，创造平等就业机会，努力实现充分就业。

5.大力支持生态环境建设

加强生态环境建设是实现人与自然和谐相处的内在要求。财政要大力支持发展循环经济和\绿色经济\，建设资源节约型和环境友好型社会。①建立和完善环境保护长效机制和资金投入机制；②结合主体功能区建设，按照谁开发、谁受益、谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度，研究设立国家生态补偿专项资金。推行资源型企业可持续发展准备金制度。鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。同时，大力支持推动建立健全能够灵活反映巿场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的资源性产品价格形成机制。按照价、税、费、租联动机制，适当提高资源税税负，完善计征方式，将重要资源产品由从量征收改为从价定率征收，完善环境资源价格形成机制，使资源性产品价格能够真实地反映价值，促进资源合理开发利用。支持建立健全污染者付费制度，提高排污费征收率。积极推进环境税费改革，选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。

四、财政支出绩效考评

(一）财政支出绩效考评的含义

“绩效\是从管理学引入到财政支出管理中的一个概念，是指财政支出目标完成所取得的效果、影响及其效率。财政支出绩效考评，是指运用一定的考核方法、量化指标及评价标准，对部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度，以及为实现这一目标而安排的预算的执行结果所进行的综合性考核与评价。

财政支出绩效考评是20世纪80年代以来出现在西方国家财政支出管理中的一项重要制度。建立财政支出绩效考评体系的核心，是把现代巿场经济的一些理念融入财政预算支出管理中，使政府预算能像企业财务计划一样，强调公共财政支出及其管理中目标与结果的关系， 形成一种新的面向财政支出结果导向的管理理念和管理方式，对政府和部门的行为进行约束，并通过这种约束保障政府和部门目标的实现，提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。美国在1993年通过《政府绩效与结果法案》，以法律形式确定了财政支出绩效考评制度； 澳大利亚从1999年全面实行部门预算绩效考评，形成了\财政部门对政府各部门的项目实施绩效考评，国会对政府部门实施绩效考评\的模式。

财政支出绩效评价的主体是政府及其财政部门，绩效评价的对象是使用财政资金的部门或机构，绩效评价的内容是公共委托一代理事项，绩效评价是按某种确定的规则、绩效目标和指标进行的。实践中，西方国家总结出著名的\原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效果性（Effectiveness）。其中，经济性是指从事某一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化，它主要关注的是投入和整个过程中的成本；效率性是指投入资源和产出的产品、服务或其他成果之间的关系，即以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出，即支出是否讲究效率；效果性是指目标实现的程度和从事一项活动时期望取得的成果和实际取得的成果之间的关系。\原则要求对财政支出资金使用绩效的评价，不能片面地、孤立地分析其中的某一个要素，要从经济性、效率性和效果性三个方面进行综合考查、分析和评价。由于政府在社会中所追求的价值理念和\评价法单纯强调经济效率之间存在矛盾与冲突，因此后来又加入了\公平性\（Equity）指标。

西方国家公共财政的理论与实践表明，在公共财政体制逐步形成以后，建立相应的财政支出绩效考评制度是确保公共财政体制有效运行的重要管理措施，是公共财政政策的实现途径和手段，是财政支出管理的重要组成内容。

（二）财政支出绩效考评的内容与方法

党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出要\建立预算绩效评价体系\。所谓预算绩效评价体系，是指通过评价财政分配资金的合规性、合理性和有效性，提高财政支出的使用效率，优化财政支出的直接经济效益和社会效益。为规范和加强中央部门预算管理，提高预算资金的使用效益和效率，近年来，中央和地方都开展了预算支出绩效考评试点。下面以中央部门为例，说明绩效考评的主要内容。

1.目的与原则

实施部门预算支出绩效考评的目的，主要是通过对部门绩效目标的综合考评，合理配置资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高资金使用效益和效率。

实施部门预算支出绩效考评的原则。①统一领导原则。绩效考评工作由财政部统一领导，中央各部门具体组织实施。②分类管理原则。财政部、中央各部门可根据考评对象的部门、行业、项目特点，制定分类的绩效考评办法。③客观公正原则。绩效考评以国家法律、行政法规等为基本依据，按照\公开、公平、公正\的原则进行。④科学规范原则。绩效考评工作采用规范的程序和定性与定量相结合的考评方法，准确、合理地评价部门预算支出的绩效情况。

2.内容与方法

实施部门预算支出绩效考评的主要内容，包括制定明确、合理的财政支出绩效目标，建立科学、规范的绩效考评指标体系，部门为完成绩效目标采取的管理措施，对绩效目标的实现程度及效果实施考核与评价，运用考评结果提高预算编制、执行和管理水平。

部门预算支出绩效考评方法。绩效考评采取定性和定量相结合的方式。考评方法主要包括:①比较法，是指通过对绩效目标与绩效结果、历史情况和考评期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析考评绩效目标完成情况的考评方法；②因素分析法，是指通过分析影响目标、结果及成本的内外因素，综合分析考评绩效目标完成情况的考评方法；③公众评价法，是指对无法直接用指标计量其效果的支出，通过专家评估、公众问卷及抽样调查，对各项绩效考评内容的完成情况进行打分，并根据分值考评绩效目标完成情况的考评方法；④ 成本效益分析法，是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析，来考评绩效目标完成情况的考评方法。

3.指标选择

确定合理的绩效考评指标，是财政支出绩效考评的关键。根据西方一些国家绩效考评实践经验，绩效考评指标的选择要遵循相关性、可比性、重要性和经济性原则来确定。①相关性原则，即选定的绩效考评指标与部门的绩效目标要有直接的联系；②可比性原则，即对具有相似目的的工作选定共同的绩效考评指标，保证考评结果可以相互比较；③重要性原则，即要对绩效考评指标在整个考评工作中的地位和作用进行筛选，选择最具代表性、最能反映考评要求的指标；④经济性原则，即绩效考评指标的选择要考虑现实条件和可操作性，在合理成本的基础上实行考评。

绩效考评程序一般分为前期准备、实施评价和撰写考评报告三个阶段。

中央部门和财政部应当将考评结果作为以后年度编制和安排预算的重要参考依据。为增强财政支出的透明度，财政部和中央部门应建立部门绩效考评信息公开发布制度，将绩效考评结果在一定范围内公布。其重要意义是有利于公众了解和监督预算资金使用与管理状况，有利于促进政府部门按规定程序决策，有利于增强预算管理者的责任感。

第十二章 财政收入

一、财政收入的含义与分类

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